II SA/Łd 209/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi M. D.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. D. – S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania A. D. – S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem – Ł. S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. przepis art. 17 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. – S. wskazała, że mąż jest w ciężkim stanie, wymaga całodobowej opieki. Odwołująca się nadto podniosła, iż do dnia 12 października 2012 roku otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z regulacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, iż mąż odwołującej się został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie, odwołująca się nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności. Z powołanych przepisów, zdaniem organu odwoławczego wynika, że odwołująca się nie należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z normą zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W konkluzji organ wskazał, iż powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych został zmieniony z dniem 14 października 2011 roku mocą ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych podyktowana była orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Mimo wprowadzenia zmian – z treści przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika nadal, iż zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kryteria przyznania świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem organy nie były władne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom, nie były uprawnione do tego, aby dokonać zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych czy też pominąć jego treść w toku podejmowania decyzji. Żaden organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego M. D. – S. ponownie wskazała, iż stan zdrowia męża jest bardzo zły i wymaga całodobowej opieki w związku z czym strona nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej. Sytuacja finansowa rodziny jest bardzo zła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku Nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie zasadniczym problemem, który wymaga rozstrzygnięcia jest kwestia wyjaśnienia, czy na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.) skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organów orzekających w sprawie świadczenie to wnioskodawcy nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek tej osoby również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bez wątpienia okoliczności faktyczne ustalone w przedmiotowej sprawie są bezsporne i nie są kwestionowane przez żadną ze stron. Bezsprzecznie skarżąca sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgromadzone dokumenty potwierdzają również fakt rezygnacji skarżącej z zatrudnienia. Następnie należy zauważyć, iż powyższe zagadnienie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem w celu uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach: WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 814/08; WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/ Łd 223/09; WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 394/10; WSA w Łodzi z dnia 7 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 501/10, WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Ol 1032/11; WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 roku, sygn. akt III SA/Gd 42/12; WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Rz 85/12; WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 216/12; WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 roku, sygn. akt I SA/Wa 284/12, a także w wyrokach NSA: z dnia 26 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1699/10; z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1105/09; z dnia 20 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 115/10 (wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela zaprezentowany w tych wyrokach pogląd prawny, który jest odmienny od stanowiska organu wyrażonego w przedmiotowej sprawie. W rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad żoną nie przysługuje skarżącemu, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że art. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku, w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK – A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 u.ś.r." w dawnym brzmieniu. W konsekwencji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku przepisem art. 1 pkt 8 lit. "a" ustawy z dnia 17 października 2008 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 u.ś.r. został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 roku świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. Obecnie zaś występuje sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. W ocenie Sądu, zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., która wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem, w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności uregulowań zawartych w ustawie zasadniczej, nie podlega aprobacie. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, iż ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) znowelizowano ustawę o świadczeniach rodzinnych, jednakże dokonana w art. 1 pkt 6 lit "a" i "b" ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 u.ś.r. w żaden sposób nie doprowadziła do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Innymi słowy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., dokonywana przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie straciła na znaczeniu, a organy administracji nadal są nią związane. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, stosownie do przywołanych wyżej motywów. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" orzekł, jak w sentencji. a.bł.