II SA/Łd 972/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 8/14 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. w dniu 4 listopada 2016 roku wniósł skargę o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14 w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku. Skarżący domagał się: wymierzenia organowi grzywny, przyznania w trybie art.154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 10.000 zł, zasądzenia w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi S. M. wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14 zobowiązał organ do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2009 r., stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 419/15, po rozpoznaniu skargi S. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1.000 zł za niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Łd 8/14. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. skarżący ponownie wezwał organ nadzoru budowlanego do wykonania wyroku z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14, a z uwagi na brak reakcji ze strony organu pismem z dnia 7 listopada 2016 r. wniósł rozpoznawaną skargę, podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał już oceny w przedmiocie niewykonania wyroku za okres do dnia 21 lipca 2015 r., a obecna skarga obejmuje okres po tej dacie. Skarżący podkreślił, iż od zobowiązania organu wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. upłynęło łącznie 27 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż z wniosku S. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonanego dojścia do pawilonu handlowo-usługowego (tj. użytkowania obiektu) zlokalizowanego przy ul. A 4b w B., działka nr ewid. 340/13, [...], którego właścicielami są M. i A. D.. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...], wydał decyzję nr [...] umarzającą prowadzone postępowanie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji po rozpatrzenia odwołania S. M. decyzją nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez S. M.. Po rozpatrzeniu sprawy przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1074/09 Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną WINB w Ł.. W kolejnej części odpowiedzi na skargę organ szczegółowo przedstawił dalszy przebieg postępowania., w którym kilkakrotnie skarżący składał zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 8/14 zobowiązano PINB w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 września 2009 r., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 28 stycznia 2015 r. S. M. wezwał organ do wykonania w/w wyroku. W dniu 23 lutego 2015 r., wpłynęła skarga S. M. na niewykonanie wyroku z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/ Łd 8/14, a następnie w dniu 28 kwietnia 2015 r., skarga o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi do Sądu. Po przywołanym w skardze wyroku tutejszego sądu z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 419/15, skarżący ponownie, w dniu 15 grudnia 2015 r., złożył skargę na bezczynność w prowadzonej sprawie. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył wszczęte na wniosek S. M. postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości wybudowania budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 4b, dz. nr ewid. 340/13, obręb [...], z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Odnosząc się do skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż okoliczność bezczynności czy też niezachowania ustawowych terminów w postępowaniu jest niezależna od organu. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016r., jednego inspektora oraz dwóch referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Nadmienić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. –dalej w skrócie jako p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powoływanym już wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r. , sygn. akt II SAB/Łd 8/14 na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy wszczętej na wniosek skarżącego z dnia 27 lipca 2009 r. Opisany wyrok uzyskał przymiot prawomocności od dnia 16 września 2014 r. Skarżący wezwał organ do wykonania wyroku pismem z dnia 2 listopada 2016 roku, zaś skargę złożył w dniu 4 listopada 2016 roku. Zatem obie przesłanki zawarte w art. 154 § 1 p.p.s.a. zostały spełnione. Należy przy tym zaznaczyć, co słusznie podnosi też skarżący, że ocenie sądu w niniejszym postępowaniu podlega zachowanie organu w okresie po 25 września 2015 roku, wówczas to bowiem zwrócono organowi akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 419/15, którym sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000zł za niewykonanie wyroku w sprawie II Sab/Łd 8/14 Przywołane orzeczenie jest prawomocne od dnia 28 sierpnia 2015r. Tak więc okres niewykonania wyroku w sprawie II SAB/Łd 8/14 został już prawomocnie osądzony do dnia 21 lipca 2015 roku. Istotne przy tym, iż po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Jednakże, jak wynika z akt administracyjnych po tej dacie organ nadal nie załatwił przedmiotowej sprawy aż do 9 listopada 2016 roku. Jak wiadomo sądowi z urzędu, z inicjatywy m.in. skarżącego, wyrokiem z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 156/15, sąd uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. m.in. stwierdzając, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzając organowi grzywnę w wysokości 5000 zł. Z kolei wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 100/16, sąd uwzględnił skargę m.in. S. M. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., stwierdzając, iż bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzająca organowi grzywnę w wysokości 7000 zł, zaś skarżącemu przyznając sumę pieniężną w wysokości 3.500 zł.. Tak więc pomimo wymierzenia w lipcu 2015 roku grzywny za niewykonanie wyroku oraz kolejnej w listopadzie, tym razem za przewlekłe prowadzenie postępowania, organ pozostawał w bezczynności kolejne półtora roku. Sytuacja jaka ma miejsce w niniejszej sprawie podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia: 19 marca 2014r. sygn. akt II SA/Łd 83/14, z 23 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Łd 393/15, 17 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Łd 709/16 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów, sąd w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 154 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000zł, biorąc pod uwagę, iż oceniał czas niewykonania wyroku po 25 września 2015 roku do dnia wydania decyzji, czyli [...]. Jest to rażący czas nierespektowania orzeczenia wydanego w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając opisane okoliczności faktyczne sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin wykonania wyroku określony w sprawie II SAB/Łd 8/14 (w okresie liczonym od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Łd 419/15 do dnia wydania decyzji), a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku w konkretnym terminie, nie w terminie dowolnie wybranym przez organ, tak rozumianego zobowiązania organ nie wypełnił. Miarkując wysokość wymierzonej grzywny sąd miał również na uwadze, iż już raz nałożona grzywna za niewykonanie wyroku nie odniosła oczekiwanego skutku oraz trwającą bezczynność organu, która jest wyrazem niedopuszczalnej ignorancji wobec wyroków sądu administracyjnego. Jednakże, ustalając wysokość grzywny, sąd nie mógł abstrahować od okoliczności, że w ocenianym okresie organowi została też dwukrotnie wymierzona grzywna w związku z zarzutem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w wysokości 5000 zł i 7.000 zł. Grzywny te są konsekwencją w istocie tego samego zaniechania organów, z tym, że przypisanego różnym ocenom prawnym. Należało też uwzględnić wydanie decyzji w dniu [...]. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Sz 34/13 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie Przywołane fakty, a głównie ustalenie, iż w badanym okresie organ stopnia powiatowego w istocie nie podejmował czynności, istotnych z punktu widzenia konieczności wykonania wyroku i załatwienia sprawy przesądza o tym, że organ pozostaje w bezczynności, która osiągnęła poziom kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Z treści przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis stanowi, iż sąd "może przyznać" stosowną kwotę. Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, , sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. określoną w wyroku, jako sumę pieniężną adekwatną do okoliczności sprawy. kwotę przyznaną wyrokiem w sprawie II SAB/Łd 100/16 (3.500 zł ). Sąd uwzględnił również, podobnie, jak przy miarkowaniu grzywny, ze w związku z nagannych zaniechaniem organu w tej samej sprawie przyznał skarżącemu sumę pieniężną 3.500 zł wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 roku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w pkt 4 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. JK