III SA/Łd 145/11

Dnia 11 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 roku sprawy ze skargi R. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...], nr [...]. W dniu 3 grudnia 2010 roku R. F. złożył w Zespole Mieszkaniowym Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KMP w Ł. oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia 22 listopada 2010 roku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. na podstawie art. 104 k.p.a oraz art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. Nr 43 z 2007 r., poz. 277 ze zm.) i § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił przyznania R. F. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Jest to świadczenie zastępcze, przyznawane policjantowi do czasu zrealizowania prawa do lokalu poprzez przydział lokalu mieszkalnego lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Stosownie zaś do treści § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w ustawie o Policji nie posiadają: spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. W myśl art. 89 ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym; małżonek, dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostającego na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia, za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że wnioskodawca wraz z żoną i córką zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr 4 położonym w Ł. przy ul. A. 9, a prawo do przedmiotowego spółdzielczego własnościowego lokalu na podstawie umowy darowizny przysługuje żonie funkcjonariusza – M. M. – F. Od powyższej decyzji R. F. złożył odwołanie, w którym podniósł, że powierzchnia lokalu mieszkalnego, który zamieszkuje wspólnie z żoną i córką wynosi 18,64 m2 i niezaspokaja potrzeb mieszkaniowych jego rodziny. Odwołując się do treści § 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego podkreślił, iż norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o Policji podkreślił, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Powyższe prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis art. 92 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, że uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego przysługuje jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie dotyczy natomiast sytuacji, w których policjant lub członkowie jego rodziny posiadają lokal mieszkalny ale o powierzchni nie odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy. Prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. Zdaniem organu II instancji, jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jedynym uprawnieniem jakie mu przysługuje jest prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu. W sytuacji natomiast, gdy funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny o jakiejkolwiek powierzchni wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe stanowisko, w ocenie organu odwoławczego znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2008r. sygn. akt III SA/Kr 392/08. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-[zwanej dalej w skrócie; –p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. 2007 r., Nr 43 z poz. 277 ze zm.), który stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się jednak wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego (por wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 386/08, wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 roku , sygn. akt I OSK 1638). Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma charakter zastępczy w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 stycznia 2011r., I OSK 1320/10, z dnia 2 marca 2010r., I OSK 1638/09, z dnia 24 listopada 2009r., I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009r., I OSK 1123/08, z dnia 16 czerwca 2009r., I OSK 998/08, z dnia 21 grudnia 2007r., I OSK 1806/06. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym gminnego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie zajmuje lokalu mieszkalnego, który został mu przydzielony z zasobu mieszkaniowego Policji. R. F. wraz z żoną i córką zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr 4 położonym w Ł. przy ul. A. 9. Lokal mieszkalny na podstawie umowy darowizny stanowi własność żony – M. M. – F. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 18, 64 m2 , a więc nie spełnia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu i jego rodzinie, która składa się z trzech osób. Norma zaludnienia przysługująca policjantowi, jak stanowi § 3 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) wynosi bowiem od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organów administracji, iż równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym za wadliwe należy uznać stanowisko iż fakt, że lokal nr 4 przy ul Chóralnej 9 w Łodzi nie spełnia wymogów trzech norm zaludnienia, w świetle obowiązujących przepisów pozostaje bez znaczenia dla przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołany przez organ odwoławczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 392/08 został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1396/08 uchylił go uznając, iż stanowisko zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i organów I i II instancji jest błędne. Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 7/09 stwierdził, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej to unormowanie prawne w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zasad przyznawania równoważnika pieniężnego. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, orzekające w sprawie organy zobowiązane będą do zastosowania powołanych przepisów prawa, dokonując ich wykładni w przedstawiony powyżej sposób. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. a.ł