II SA/Ol 115/22

Dnia 29 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 listopada 2019 roku nr VIII/112/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 i § 3 ust. 1 pkt 1 i 2. Rada Miejska w Tolkmicku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 689 ze zm., dalej: u.d.p.) podjęła w dniu 28 listopada 2019 r. uchwałę nr XVIII/112/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Zgodnie z § 1 uchwały "ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Burmistrz Tolkmicka na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3". Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały "za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, o którym mowa w § 1 pkt. 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia elektroenergetycznego łącznie z infrastrukturą towarzyszącą (rury osłonowe, skrzynki) dotyczące n/w elementów pasa drogowego: 1) jezdni, ciągów pieszych/obszar niezabudowany w wysokości - 200 zł/rocznie; 2) jezdni, ciągów pieszych/obszar zabudowany w wysokości - 150 zł/rocznie". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Elblągu zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 2. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: 1. powtórzenie w § 1 uchwały regulacji z art. 40 ust. 2 u.d.p., co stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego radzie gminy; 2. określenie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, uzależnionych od położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym, co nie znajduje uzasadnienia prawnego w regulacji wynikającej art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. wniósł o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Przytaczając treść art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. podniósł, że stosownie do treści § 143 w zw. z § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego ustawą upoważniającą dany organ do uregulowania określonego rodzaju spraw. Stwierdził, że analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego, albowiem w § 1 uregulował kwestie, które zostały unormowane w art. 40 ust. 2 u.d.p. Ponadto, zastrzeżenia budzi również zróżnicowanie wysokości stawek opłat, określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały, ze względu na to, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy też poza takim obszarem pomimo, iż takie zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przepis art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 u.d.p. nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do różnicowania opłat ze względu na rodzaj obszaru, przez który przebiega pas drogowy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi w całości jako zasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszeń prawa stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 11 lutego 2022 r., a jego odpis został doręczony organowi 23 lutego 2022 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowił: zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. (ust. 2). Mając powyższe na uwadze wskazać przyjdzie, że przedmiotowa uchwała w § 1 stanowi powtórzenie przepisów ustawy, a zarazem stanowi nieuprawnioną jego modyfikację. Lokalny prawodawca nie dostrzegł, że kwestię zajęcia pasa drogowego regulował już art. 40 ust. 2 u.d.p. Odnosząc się do stwierdzonego w zaskarżonej uchwale powielania i modyfikowania zapisów ustawy należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w uchwale zapisu ustawowego. Należy również zauważyć, że powtarzanie treści przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego – co szczególnie wyraźnie widać na przykładzie badanej uchwały – rodzi też ryzyko, że zgodne nawet z wolą ustawodawcy w dacie podejmowania uchwały, brzmienie przepisów ustawowych, powielonych w akcie prawa miejscowego, może stać się sprzeczne z ustawą, w sytuacji gdy ustawodawca zadecyduje o zmianie uregulowań ustawowych. Dlatego akt prawa miejscowego narusza prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas gdy powiela postanowienia ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 892/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast art. 40 ust. 9 u.d.p. stanowił: przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015. sygn. II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). O ile zatem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowana w orzecznictwie, to różnicowanie to może się opierać wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, rodzaju zajęcia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w zależności do tego czy umieszczenie w pasie drogowym, m. in. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, następuje na obszarze zabudowanym, czy też poza nim. Jak wskazano powyżej jedyne kryteria różnicujące zostały określone w art. 40 ust. 9 u.d.p., gdzie nie wskazano takiej kategorii jak obszar zabudowany, czy też poza obszarem zabudowanym. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, którego efektem pozostaje konieczność wyeliminowania takiej regulacji z porządku prawnego. Słusznie zatem skarżący dostrzegł, że jedynymi kryteriami, którymi mógł się kierować organ przy określaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, są te wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p. Tymczasem organ zróżnicował wysokości stawek opłat, określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 1chwały, ze względu na to, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy też poza takim obszarem. Takie zróżnicowanie – co powyżej argumentowano- nie znajduje uzasadnienia prawnego. Oznacza to, ze zakwestionowany przepis uchwały został wydany bez upoważnienia ustawowego i z naruszeniem art. 40 ust. 9 u.d.p. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.