II SA/Ol 180/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. wniosku Stowarzyszenia w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie A (dalej jako: "skarżący", "stowarzyszenie") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Giżycko z 5 lipca 2024 r., którą organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie: [...]. W skardze stowarzyszenie wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na przedstawione zarzuty oraz potencjalne negatywne i trudne do usunięcia skutki realizacji przedsięwzięcia dla środowiska. Skarżący podniósł, że: 1. istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazane liczne naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego; 2. rozpoczęcie realizacji inwestycji przed rozpatrzeniem skargi może prowadzić do nieodwracalnych zmian w środowisku, w szczególności: - zniszczenia cennych siedlisk przyrodniczych na terenie planowanej inwestycji, -negatywnego wpływu na integralność obszaru Natura 2000 Ostoja Północnomazurska, - zakłócenia funkcjonowania korytarza ekologicznego Mamry KPn-11A, - negatywnego wpływu na stan wód jeziora K., które już obecnie nie osiąga celów środowiskowych określonych w planie gospodarowania wodami; 3. przedsięwzięcie spowoduje nieodwracalne zmiany w krajobrazie, naruszając walory przyrodnicze i kulturowe obszaru; 4. wstrzymanie wykonalności umożliwi organowi odwoławczemu pełne i wszechstronne rozpatrzenie zarzutów odwołania, bez presji związanej z trwającymi postępowaniami w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę lub pracami budowlanymi; 5. wstrzymanie wykonalności nie spowoduje strat dla inwestora, natomiast pozwoli uniknąć potencjalnych szkód środowiskowych w przypadku uchylenia decyzji; 6. interes publiczny przemawia za dokładnym zbadaniem wpływu inwestycji na środowisko przed rozpoczęciem jej realizacji, zwłaszcza biorąc pod uwagę jej skalę i lokalizację na cennym przyrodniczo terenie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: brak krytycznej analizy raportu oddziaływania na środowisko; zaniechanie powołania biegłego w celu weryfikacji informacji zawartych w raporcie; wydanie decyzji w oparciu o nierzetelnie sporządzony raport; nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący zarzucił też błędne przyjęcie, że wnioskowane zamierzenie (sześć budynków usługowych apartamentowych, dwanaście budynków apartamentowych jednolokalowych, pawilony usługowe, miejsca parkingowe, obszary rekreacyjno-sportowe, plaża, zbiorniki retencyjne na wody opadowe oraz ciągi komunikacyjne pieszych i jezdne) stanowią całość przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że intencją stowarzyszenia nie jest znalezienie przesłanek do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Celem skarżącego jest przeprowadzenie całej procedury w sposób prawidłowy, gwarantujący jej pełną zgodność z przepisami prawa z należytym udziałem strony społecznej oraz ochronę dobra publicznego, jakimi są przyroda i krajobraz. W tym celu koniecznym będzie przeprowadzenie całej procedury ponownie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, organ wniósł o wydanie postanowienia odmownego. Wskazał, że w złożonym wniosku skarżący ograniczył się wyłącznie do lakonicznych i ogólnikowych twierdzeń. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący nie wskazał konkretnych okoliczności pozwalających na przyjęcie, iż w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji realizacji planowanego przedsięwzięcia dojdzie do wystąpienia, wymienionych w art. 61 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Inwestor wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jako bezzasadnego. W jego ocenie skarżący nie wykazał w żaden sposób spełnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, a jedynie powołuje się na te same argumenty, które wskazał w odwołaniu. Argumenty te są gołosłowne. Poza tym sam fakt wejścia w życie decyzji środowiskowej nie oznacza, że inwestycja zostanie zrealizowana, bowiem dopiero na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest to możliwe. Tym samym już z tej przyczyny nie zachodzi stan, w którym zostanie wyrządzona znacząca szkoda, czy też powstaną trudne do odwrócenia skutki. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniosek. Podał, że doszło do rozpoczęcia inwestycji. Przedstawiciel stowarzyszenia dodał, że nasadzono dwieście drzew, a nadto zakłócona została strefa korytarza ekologicznego poprzez wybudowanie nowej drogi. Oświadczył, że celem stowarzyszenia jest dbałość o środowisko i dlatego uważa, że interes prawny skarżącego został naruszony. Pełnomocnik inwestora podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek. Wskazał, że nie złożono jeszcze wniosku o pozwolenie na budowę i inwestycja nie została rozpoczęta. Roboty przygotowawcze w terenie, w rozumieniu prawa budowlanego, nie zostały rozpoczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Stosownie do 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Na kanwie cytowanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego, gdyby akt lub czynność zostały wykonane przed rozpoznaniem skargi. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej do realiów danej sprawy. W związku z tym na stronie skarżącej spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania, co sprowadza się do wskazania konkretnych zdarzeń, które mogą zaistnieć w przypadku wykonania decyzji i uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OZ 1392/18 oraz z 26 lutego 2025 r., sygn. akt I OZ 102/25, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W judykaturze utrwalone jest również stanowisko, zgodnie z którym nie można uznać za trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., dolegliwości stanowiących typowe skutki/następstwa realizacji decyzji (por. wyroki NSA z: 5 października 2023 r., sygn. akt II OZ 559/23; 4 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 218/20; z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1422/19; z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OZ 364/21, publ. w CBOSA. W postanowieniu z 28 października 2024 r., sygn. akt I FZ 222/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami. Nie jest trudnym do odwrócenia skutkiem zachowanie zgodne z treścią zaskarżonej decyzji. Przytoczone stanowiska skład orzekający podziela. Reasumując, wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji strona nie jest zwolniona z wykazania, jakie konkretnie skutki wobec wnioskodawcy, poza typowymi z uwagi na charakter rozstrzygnięcia, wywoła wykonanie decyzji. Lakoniczne uzasadnienie wniosku, niepoparte informacjami o rozmiarze grożącej skarżącemu szkody, nie może prowadzić do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OZ 693/24, CBOSA). Przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Strona składająca wniosek jest zobowiązana nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w rzeczywistości zachodzą w jej sytuacji (por. post. NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 464/14, CBOSA). Nie jest wystarczające samo przekonanie skarżącego, że wykonanie decyzji wywoła niekorzystne konsekwencje. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Natomiast brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r. sygn. FZ 65/04, dostępne w CBOSA). Co do zasady przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W postanowieniu z 27 lipca 2017r. sygn. akt II GZ 517/17 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania aktu dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, a więc przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki podlegające bezpośredniemu wykonaniu. Cechy tej nie mają decyzje środowiskowe. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić jedynie wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OZ 525/19 oraz z 5 grudnia 2023 r. II OZ 698/23). W art. 86f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej jako: "ustawa środowiskowa") ustawodawca na zasadzie wyjątku dopuścił możliwość wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W myśl ust. 2a sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. W postanowieniu z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2972/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni tych przepisów. Wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. NSA zauważył przy tym jednocześnie, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosku mające znaczenie z punktu widzenia ochrony skarżących, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia. Skład orzekający przytoczone stanowisko w pełni podziela. W konsekwencji należy uznać, że stowarzyszenie nie uprawdopodobniło przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Skarżący był zobowiązany uprawdopodobnić, a nie udowodnić przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Stowarzyszenie podkreślało, że działa w interesie publicznym, że celem stowarzyszenia jest dbałość o środowisko, a wykonanie decyzji doprowadzi do nieodwracalnych zmian w środowisku. Okoliczność ta, wbrew przekonaniu skarżącego, nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Ingerencja w środowisko związana z realizacją inwestycji stanowi oczywisty skutek zaskarżonej decyzji, dlatego nie uzasadnia uwzględnienia wniosku tylko z tej przyczyny, jak wyjaśniono powyżej. Poza przekonaniem, że decyzja może wywołać potencjalnie negatywne skutki, skarżący nie wykazał, aby realizacja przedsięwzięcia mogła zagrozić konkretnym, indywidualnym interesom, w tym spowodować realną szkodę materialną, czy wywołać inne niż typowe skutki związane z jej charakterem. Znamienne jest też, że sam skarżący, co wynika z uzasadnienia skargi i uzasadnienia przedmiotowego wniosku, nie uznaje inwestycji za niedopuszczalną na analizowanym terenie, a jedynie domaga się przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Okoliczność ta, jak również powoływanie się przez skarżącego na "potencjalne" skutki wskazuje, że stanowisko skarżącego opiera się na hipotetycznych założeniach. Natomiast w orzecznictwie podkreśla się, że zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne, realne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 listopada 2024 r., sygn. akt III OZ 444/24; 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OZ 143/24; 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 555/22; 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22, publ. w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 86f ust.1- 2a ustawy środowiskowej, orzekł jak w postanowieniu.