II SA/Ol 729/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 maja 2021 B. S. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z "[...]" Prezydent orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ podkreślił, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie M. S. (matki) w związku małżeńskim oraz data powstania niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii zaistnienia pierwszej przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia, a wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r.. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium stwierdziło natomiast, że z art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r., wyraźnie wynika, iż osoba spokrewniona w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mąż M. S. jest w pierwszej kolejności zobowiązany do opieki nad żoną. Został on zaliczony orzeczeniem z 1992 r. do drugiej grupy inwalidów w związku z chorobą zawodową, a powyższe oznacza, że posiada on umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie legitymuje się więc orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym mąż niepełnosprawnej jest zobowiązany w pierwszej kolejności do alimentacji, gdyż obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki pozostałych krewnych. W skardze wywiedzionej do Sądu skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Podkreśliła, że rodzice jej będący obecnie w wieku 88 i 89 lat od 1999 r. nie mieszkają ze sobą. Ojciec skarżącej mieszka u jej brata i sam potrzebuje opieki. Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia ponieważ jej matka potrzebowała opieki, której nie mógł zapewnić nikt inny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca temu wnioskowi nie oponowała. Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami a stroną skarżącą jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji przyjął w świetle art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie skarżącej dwie okoliczności, tj. pozostawanie niepełnosprawnej matki skarżącej w związku małżeńskim z ojcem skarżącej, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz powstanie niepełnosprawności matki skarżącej po ukończeniu 25. roku życia. Kolegium uznało zaś, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, czyli ojciec skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 111) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. określa, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda przepis art.17ust.1u.ś.r.określił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle powołanych przepisów i wyroku Trybunału Konstytucyjnego jako oczywiste jawi się, to że nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby wymagającej opieki, z powodu, której wnioskodawca rezygnuje z pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. W związku z powyższym data powstania niepełnosprawności u matki skarżącej nie mogła stanowić, jak trafnie stwierdziło Kolegium, przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zważyć należy dalej, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie podziela jednak dokonanej przez organy orzekające literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Przychylić należy się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy I i II instancji zastosowały literalnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., nie dokonując próby dekodowania istoty i celu świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zaś wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki NSA z 7 maja 2020 r. i 19 stycznia 2017 r., w sprawach o sygn. I OSK 2831/19 i I OSK 1622/15, wyrok WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Rz 522/19, wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne j.w.). Wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14, wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, dostępne j.w.). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia, czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Rekapitulując, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych) nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, to aktywuje się rzeczony obowiązek innych osobom - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny tj. krewnych w linii prostej (zstępnych przed wstępnymi) oraz rodzeństwa (po wstępnych), którzy zdołają go efektywnie wypełnić. W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie ustalono i nie dano stronie możliwości wykazania, czy faktycznie ojciec skarżącej, pozostający w związku małżeńskim z jej matką, jest w stanie opiekować się żoną. Nie ulega wątpliwości, że ojciec skarżącej nie legitymował się w dacie wydawania zaskarżonej decyzji się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie ustaliły jednak, ani nie umożliwiły tego skarżącej, stosownie do przepisu art. 79a § 1 k.p.a., wykazania jaki jest stan zdrowia jej ojca. W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie ojciec skarżącej jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Organy pominęły milczeniem to, że ojciec skarżącej urodził się w 1932 r., należy więc do grupy osób, które co do zasady nie są w stanie opiekować się innymi, a same potrzebują opieki. Również to, że od 1992 r. jest od zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej w związku z chorobą zawodową nie pogłębia przekonania, że byłby on w stanie obecnie opiekować się żoną. Nie powinno być pomięte również to, na co wskazywała skarżąca, że rodzice jej od 1999 r. zamieszkują osobno (ojcem opiekuje się brat skarżącej), jak też i to, że 30 lipca 2021 r. został złożony wniosek w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności jej ojca. W drodze wykładni funkcjonalnej i systemowej, z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych (zasady równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności - art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) istotne było ustalenie, czy ojciec skarżącej z uwagi na swój stan zdrowia, wiek, i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną. Zaniechanie ustaleń w tym zakresie wskazuje na to, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonają oceny, czy ojciec skarżącej jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.