II SAB/Ol 97/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lidzbarku Warmińskim w rozpoznaniu wniosku o wydanie kopii akt sprawy I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lidzbarku Warmińskim do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie kserokopii akt sprawy – w terminie 30 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lidzbarku Warmińskim na rzecz D. R. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez D. R. (dalej jako: skarżący), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB, organ), w rozpoznaniu wniosku o wydanie kserokopii z akt sprawy. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2021 r. skarżący, powołując się na art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 – k.p.a.), zwrócił się do organu o wydanie i przesłanie na jego adres uwierzytelnionej albo nieuwierzytelnionej kserokopii akt postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej w lokalu [...] - polegającej na wyburzeniu ściany o znacznych gabarytach między pomieszczeniem kuchennym a korytarzem wewnątrz lokalu, wszczętego jego wnioskiem, doręczonym PINB 2 listopada 2021 r. Pismem z dnia 29 maja 2023 r. skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a., wystąpił do Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z ponagleniem w sprawie załatwienia przez PINB sprawy administracyjnej z wniosku z dnia 1 grudnia 2021 r. o doręczenie kserokopii akt sprawy. Następnie, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność PINB w wydaniu postanowienia o odmowie wydania kserokopii z akt sprawy. Wniósł o: zobowiązanie PINB, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wydania postanowienia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a.; stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na okres 1,5 roku pozostawania w bezczynności; przyznanie sumy pieniężnej; wymierzenie PINB grzywny oraz zasądzenie od PINB zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że nie może być wątpliwości, iż PINB był zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wydania kserokopii akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. albo dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na przesłaniu kserokopii akt sprawy we wnioskowanym zakresie. Prawo zostało naruszone więc w sposób oczywisty co odpowiada istocie rażącego naruszenia prawa. Dodał, że w sprawie należy mieć na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18, w której uznano, iż organ ma obowiązek udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., również poprzez sporządzenie na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w sposób wynikający z możliwości technicznych i organizacyjnych organu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi. Wskazał, że w dniu 20 października 2021 r. odbyła się kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w lokalu mieszkalnym nr [...], w czasie której ustalono rozebranie części ścianki działowej o gr. 15 cm pomiędzy przedpokojem i kuchnią. Nie zostały naruszone żadne elementy konstrukcyjne. O braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu skarżący został powiadomiony pismem z dnia 26 października 2021 r. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skoro na tamtym etapie postępowania skarżący nie został uznany za stronę przez organ, to tym samym brak było podstaw do wydania w/w postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem ponaglenie zostało złożone. W ponagleniu tym, jako podstawę żądania, skarżący wskazał przepisy k.p.a., zatem w tym trybie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność. Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, skarżący wnosił o wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Należy wskazać, że o prawie strony do akt sprawy stanowią przepisy art. 73 i nast. k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania. Nawet jeśli nie dochodzi do formalnego wszczęcia postępowania, to można uznać, iż jest ono wszczynane w sposób dorozumiany, poprzez prowadzenie konkretnych czynności, co w sprawie miało miejsce (v: wyrok WSA w Gliwicach z 1 czerwca 2022 r., sygn. II SAB/Gl 116/21, CBOSA). Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a., która ustala zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia (patrz: W. Taras "Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym"). Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Należy wskazać, że postanowienia wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymagają uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 2043/2009 (CBOSA) stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 lutego 2017 r., w sprawie o sygn. II OSK 2811/15 (CBOSA). Natomiast w wyroku z dnia 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/2000, NSA wskazał, że "dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie". Z tych względów na podstawie art. 149 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji (pkt I sentencji wyroku). Równocześnie Sąd wskazuje, że sformułowane w skardze żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności nie znajduje uzasadnienia. Przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego uchylania się od załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Należy przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17 (CBOSA), że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek przewlekłości czy bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17; z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1161/16, CBOSA). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. Sąd odstąpił zatem od możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej, uznając takie rozstrzygnięcie za niecelowe (pkt III sentencji wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każda bezczynność jest bezczynnością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ - w swojej ocenie - załatwił sprawę, pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania. Załatwienie to było jednak nieprawidłowe. Z tego też względu Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd orzekł w punkcie IV wyroku o niewymierzeniu organowi grzywny. Wyjaśnić pozostaje, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała przedstawiona wyżej podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Skoro stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, to represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej nie jest celowe. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).