I SA/Op 587/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 26 czerwca 2025 r., Nr 205/IX/25, w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania komisji rolnictwa i rozwoju wsi rady miejskiej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Namysłów na rzecz strony skarżącej A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. (dalej jako: "skarżący" lub "radny") jest uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie (dalej jako: "Rada") z dnia 26 czerwca 2025 r., Nr 205/IX/25, w sprawie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "uchwała" lub "uchwała Nr 205/IX/25"). Na dzień 26 czerwca 2025 r. zwołano nadzwyczajną sesję Rady. Porządek obrad (wraz z projektami uchwał) obejmował: 1. Otwarcie sesji i stwierdzenie prawomocności obrad. 2. Sprawozdanie z działalności Burmistrza w okresie od ostatniej sesji. 3. Podjęcie uchwał Rady Miejskiej w sprawach: 1) przyjęcia stanowiska potępiającego zachowanie radnego A. B., 2) zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie, 3) zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie, 4) zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Budżetu i Gospodarki Rady Miejskiej w Namysłowie, 5) prowadzenia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Namysłowie wspólnej obsługi dla Środowiskowego Domu Samopomocy w Namysłowie. 4. Sprawy różne i wolne wnioski. 5. Zakończenie sesji. Projektodawcą uchwały Nr 205/IX/25, ujętej w ww. porządku obrad, był Burmistrz Namysłowa (dalej jako: "Burmistrz"). W uzasadnieniu projektu uchwały Burmistrz wyjaśnił, że Rada może podjąć decyzję o wykluczeniu poszczególnych członków komisji z pracy w komisjach i jest to wyłączna kompetencja Rady. W związku z powyższym Burmistrz wniósł o usunięcie radnego, tj. skarżącego z pracy w trzech komisjach stałych m.in. w Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższy wniosek umotywował zachowaniem radnego podczas uroczystej sesji Rady w dniu 20 czerwca 2025 r. W czasie kiedy trwała ta sesja, radny wyciągnął dużą fotografię o charakterze pornograficznym i zaczął ją okazywać wszystkim zebranym na sali. Pomimo wielokrotnych prób uspokojenia przez Przewodniczącego Rady, radny, wykrzykując obraźliwe stwierdzenia naruszające dobra osobiste innych osób, zakłócał porządek sesji. Burmistrz podkreślił, że na sesji obecne były dzieci, które oczekiwały na uroczysty przemarsz z okazji Dni Namysłowa. Pomimo tego radny opublikował fotografię z pełną premedytacją i świadomością w obecności dzieci podczas obrad. W związku z powyższym Burmistrz wnioskował, aby Rada usunęła radnego z udziału we wszystkich stałych komisjach, co będzie miało jednakowo charakter kary dyscyplinarnej oraz finansowej. Rada na sesji w dniu 26 czerwca 2025 r., na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g."), i § 49 ust. 1 Statutu Gminy Namysłów (Dz. Urz. Woj. Op. z 2020 r. poz. 3678, z późn. zm. - dalej jako: "Statut"), podjęła uchwałę Nr 205/IX/25 w sprawie zmiany uchwały w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie. W § 1 uchwały postanowiono, że w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie, zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 24 kwietnia 2025 r. § 1 otrzymuje brzmienie: § 1. Powołuje się stałą Komisję Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie w następującym składzie osobowym: 1) P. B.; 2) D. Ł.; 3) M. K.; 4) M. T.; 5) T. W.; 6) E. W. W § 2 uchwały określono, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Namysłowie, a w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przebieg sesji został zaprotokołowany (protokół nr [...]) oraz utrwalony w formie audiowizualnej. W protokole sesji odnotowano, że w głosowaniu brało udział 12 radnych, "za" podjęciem uchwały głosowało 11 radnych, 1 radny "wstrzymał się" od głosu, uchwała została podjęta. W skardze na uchwałę skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego i argumentował m.in., że: Burmistrz nie ma uprawnień do dyscyplinowania uchwałą radnego; przepisy prawa nie przewidują nakładania kar dyscyplinarnych na radnych w formie uchwały, radni są niezależni w swoich działaniach i nie podlegają bezpośredniej kontroli czy karaniu przez organ wykonawczy; Przewodniczący Rady podczas sesji nadzwyczajnej, dyscyplinując radnego, bezprawnie odbierał głos radnemu; radny został przymusowo wyprowadzony z sali obrad. Wyjaśnił m.in., że sporna fotografia była załączona do jego interpelacji i dotyczyła Wiceprzewodniczącego Rady. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz przyznanie odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Gmina Namysłów wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na brak interesu prawnego radnego w zaskarżeniu uchwały, ewentualnie o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę Gmina Namysłów wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, z uwagi na brak interesu prawnego radnego w zaskarżeniu uchwały. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Zgłosił, że przez sądem toczyły się jeszcze inne sprawy z jego skargi, dotyczących odwołania go ze składów innych komisji i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na pytanie Sądu skarżący przyznał, że powołany został w skład Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej uchwałą z dnia 27 maja 2024 r. Odnośnie do zapisu zawartego w protokole sesji z dnia 26 czerwca 2025 r. podkreślił, że nie otrzymał zawiadomienia o sesji ani też żadnych materiałów i projektów uchwał jakie miały być podejmowane. Przyznał, że mógł otrzymać sms z terminem sesji, ale statut wyraźnie mówi, że musi to być na 7 dni przed terminem sesji. W sms nie ma linku do materiałów związanych z terminem sesji. Każdy radny ma komputer (tablet) i tam należało wejść i ustalić co jest objęte porządkiem sesji. Skarżący oświadczył, że nie miał możliwości wypowiedzenia się ani zgłoszenia swojej kandydatury do głosowanego składu komisji, bo radny N. zgłosił sprzeciw jeszcze przed rozpoczęciem dyskusji. W projekcie uchwały były wypisane nazwiska osób, które miały wejść w skład ww. komisji. Skarżący zaakcentował również, że Statut określa prawidłowy i pożądany tok postępowania i wszystko powinno być zgodne z zapisami Statutu, Konstytucji i prawa. Sądowi jest wiadome z urzędu, że wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1126/24, WSA w Opolu oddalił skargę strony na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z 28 listopada 2024 r., Nr 87/IX/24, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Następnie NSA, wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt III OSK 757/25, oddalił skargę kasacyjną strony wywiedzioną od powyższego wyroku WSA w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i jest to okoliczność niesporna. Mieści się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd przyjął, że każdy, kto składa skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, iż w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a. Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego lub uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Naruszenie interesu prawnego, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżący wykazał dostatecznie, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. W stanie prawnym sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że uchwała, która zmieniła skład osobowy Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wykluczając z niego skarżącego, narusza jego interes prawny konkretny, realny i aktualny. Po pierwsze pozbawiła go możliwości wykonywania funkcji - obowiązku radnego, a równocześnie - prawem gwarantowanego uprawnienia, do udziału w pracach komisji, do której został wcześniej wybrany. Po drugie pozbawiła go uprawnienia do diety za udział w pracach komisji Rady, której wysokość ustala się miesięcznie sposób przewidziany w § 1 ust. 1 pkt 3-4 uchwały Nr 522/VIII/22 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych (Dz. Urz. Woj. Op. z 2022 r. poz. 558). Sąd miał przy tym na uwadze, że treść uchwały Nr 205/IX/25 determinuje to, że jest ona aktem: władczym (zawiera jednostronnym odwołaniem radnego ze składu komisji), zewnętrznym (skierowany do osoby niepodporządkowanej organizacyjnie ani służbowo Gminie Namysłów, Burmistrzowi, czy Radzie) i indywidualnym (dotyczy odwołania konkretnego radnego). Powyższe świadczy o istnieniu zindywidualizowanego interesu prawnego skarżącego naruszonego uchwałą. Przysługuje jemu prawo do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). W realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew stanowisku organu, skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g., a interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dalej Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365, z późn. zm. - dalej jako "Kodeks wyborczy"), wygaśnięcie mandatu radnego, który przysługiwał skarżącemu, nastąpiło w dniu wydania prawomocnego wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu oddalającego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 28 listopada 2024 r., Nr 87/IX/24, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, czyli w dniu 3 września 2025 r. Przywołany art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego określa jednoznacznie datę, w której następuje wygaśnięcie mandatu radnego, a zatem określony skutek następuje w dacie uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na uchwałę Rady o wygaśnięcie mandatu radnego. Oznacza to, że uchwała stwierdzająca wygaśnięciu mandatu staje się wykonalna dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na tę uchwałę. Tym samym uchwała Rady w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, do czasu prawomocnego oddalenia skargi kasacyjnej, nie wywoływała skutków związanych z wygaśnięciem tego mandatu (postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 325/17, z 4 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2609/18). Jak z tego wynika, obowiązujący w tym zakresie stan prawny pozwalał radnemu na wykonywanie mandatu również podczas sesji Rady w dniu 26 czerwca 2025 r. i przez zamknięty już okres przypadający później. Sąd stwierdził też, że skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, ponieważ takie stronie nie przysługiwały (por. art. 52 P.p.s.a.). Ponadto skarga wniesiona na akt z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. nie była ograniczona terminem. Jedynie dla porządku można odnotować, że uchwałę podjęto 26 czerwca 2025 r., a skarga wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Namysłowie w dniu 9 lipca 2025 r., a więc w czasie, gdy skarżący posiadał mandat radnego. Przechodząc do kontroli merytorycznej uchwały Sąd stwierdził. Nie ulega wątpliwości, że elementem koniecznym uchwały rady gminy jest przytoczenie przepisu stanowiącego podstawę prawną jej podjęcia (por. § 121 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Podstawą wydania uchwały jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu (por. § 134 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy - wskazującą na możliwość i granice działania organu. Do wydania aktu o charakterze niewładczym wystarczającą podstawą jest norma kompetencyjna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 374/25). Rada w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołała dwa przepisy: art. 21 ust. 1 u.s.g. i § 49 ust. 1 Statutu. Pierwszy stanowi, że rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Drugi, że do wykonywania swoich zadań rada powołuje stałe i doraźne komisje (§ 49 ust. 1 Statutu). Ich analiza wskazuje, że obiektywnie uprawniają Radę do kształtowania składu osobowego komisji Rady, stosownie do przepisów u.s.g. i przepisów Statutu. Pod pojęciem składu komisji należy rozumieć zarówno określenie liczby radnych wchodzących w skład danej komisji, jak i ich wybór. Poza sporem jest przy tym, że ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo blokowania jego odwołania. Radny nie musi rezygnować z pracy w konkretnej, wskazanej przez siebie komisji, by rada podjęła działania zmierzające do zmiany składu osobowego komisji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1273/13). Jednakże nie ta okoliczność jest kwestionowana w sprawie, a jest nią usunięcie radnego z udziału we wszystkich stałych komisjach, które - w realiach rozpoznawanej sprawy - miało zarówno charakter kary dyscyplinarnej oraz finansowej. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wprost wynika, iż wyraźnie ujawnionym celem jej przygotowania i następnie uchwalenia było, jak stwierdzono expressis verbis - usunięcie radnego z udziału we wszystkich stałych komisjach, co będzie miało zarówno charakter kary dyscyplinarnej oraz finansowej. Motywy przygotowania projektu uchwały ujawniają zatem, że ma ona charakter sankcyjny. Jej oczywisty cel jest sui generis karą. To jest istotą sporu. W ocenie Sądu podjęcie tego rodzaju działań jako "dyscyplinujących", czy "restrykcyjnych" wobec radnego jest sprzeczne z prawem i w konsekwencji także uchwały takie są nieważne. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa jest istotne (art. 91 u.s.g.), ponieważ wskazana przez projektodawcę (Burmistrza - uprawnionego na podstawie § 39 ust. 1 pkt 5 Statutu) przyczyna odwołania radnego ze składu wszystkich komisji, jako kara dyscyplinarna oraz finansowa, nie jest znana przepisom: u.s.g., Statutu, albo innych aktów stanowienia prawa. Nie mieści się w zakresie uprawnień, kompetencji lub zadań gminy i jej organów. Podstawowym wzorcem normatywnym, stanowiącym punkt odniesienia dla formułowania przez Sąd powyższej oceny jest Konstytucja RP, która w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji władzy publicznej zorientowaną na zaspokajanie potrzeb identyfikowanych poprzez więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewnienie zdolności wykonywania zadań publicznych (art. 15 Konstytucji). Samorząd terytorialny nie posiada zadań autonomicznych wobec państwa, nie posiada również kompetencji do ich tworzenia. Posiada jedynie samodzielność w realizacji tych zadań publicznych, które państwo, w drodze ustawy, zdecydowało się mu przekazać. Zakres samodzielności samorządu terytorialnego jest zatem zdeterminowany prawnie na poziomie ustawowym, co z założenia wyłącza możliwość jego modyfikacji w ramach kompetencji przypisanych jego organom uchwałodawczym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 374/25 i powołane w nim wyroki NSA). Organy samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza zakres swoich uprawnień, kompetencji i zadań, niezależnie od tego, jaką formę i charakter miałyby podjęte działania. W odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko, czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego. W ich działaniach nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (ibidem). Usunięcia radnego z udziału komisji stałej jako kara dyscyplinarna oraz finansowa narusza w sposób istotny powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 21 ust. 1 u.s.g. i § 49 ust. 1 Statutu. Działanie Rady nie może być w takim razie uznane za zgodne z prawem. W ocenie Sądu art. 21 ust. 1 u.s.g. i § 49 ust. 1 Statutu muszą być interpretowane w sposób zgodny z przepisami regulującymi mandat radnego. Według art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607) mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego, status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów. Na gruncie tych regulacji w orzecznictwie jest powszechnie aprobowany pogląd, że mandat radnego jest tzw. mandatem wolnym. Oznacza to w szczególności, że radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle wyznaczonych działań (udzielać instrukcji). Za wyniki działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Mieszkańcy nie mają bowiem możliwości odwołania poszczególnych radnych przed upływem kadencji. Skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu to tym bardziej rada gminy nie może dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno radzie, bez upoważnienia ustawowego, stosować wobec radnego żadnych środków dyscyplinujących czy restrykcyjnych. Takie działania, bez upoważnienia ustawowego, są pozbawione podstaw prawnych (zob. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 676/14 i powołane w jego uzasadnieniu judykaty oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 782/25). Sąd w obecnym składzie podziela powyższy pogląd prawny. Przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Rada nie jest uprawniona do podejmowania uchwał, których przedmiotem byłoby usunięcie radnego z udziału we wszystkich stałych komisjach jako sui generis kary dyscyplinarnej oraz finansowej. Przepisy art. 23 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego dają radnemu swobodę podejmowanych działań w celu wykonywania mandatu jako wybranego przedstawiciela społeczeństwa, reprezentowania wyborców, wyrażania ich opinii, zwracania uwagi na ich problemy oraz bronienia ich interesów, w tym składania interpelacji, krytykowania działalność gminy i osób wchodzących w skład jej struktur. Zatem wyrażona w uzasadnieniu uchwały negatywna ocena i krytyka sposobu wykonywania mandatu i zachowania radnego jako niewłaściwego, w efekcie usunięcie radnego z udziału w komisji jako sui generis kary dyscyplinarnej oraz finansowej jest, podjętą z przekroczeniem granic upoważnienia z art. 21 ust. 1 u.s.g. i § 49 ust. 1 Statutu, ingerencją Rady w chronioną prawem publicznym sferę swobodnego wykonywania mandatu radnego, który w swoich działaniach, nie podlega bezpośredniej kontroli, ocenie czy dyscyplinowaniu przez Gminę Namysłów i jej organy. Za sposób wykonywania działalności samorządowej radny ponosi odpowiedzialność nie przed gminą i jej organami ale przed wyborcami. Nie oznacza to oczywiście swobody radnego i wyłączenia odpowiedzialności prawnej za swoje działania, a tym bardziej akceptacji Sądu dla opisanych zachowań radnego. Wykonywanie mandatu nie może w szczególności usprawiedliwiać naruszania cudzych dóbr osobistych (art. 23 k.c.), jak i zachowywania się w sposób sprzeczny z rotą przysięgi (zob. art. 24 u.s.g.). Jednak ocena naruszenia tych dóbr, czy też sprzeniewierzenia się treści przysięgi, nie jest uprawnieniem, kompetencją czy zadaniem gminy i jej organów. Żaden przepis nie przydaje jej organom (tu: Burmistrzowi i Radzie) uprawnień do negatywnej oceny i krytyki sposobu wykonywania mandatu radnego, jego zachowania jako niewłaściwego oraz stosowania sui generis kary dyscyplinarnej oraz finansowej w drodze aktu wydawanego w sferze władztwa publicznego. Można oczywiście wskazać przykładowo te konkretne uprawnienia organów gminy, które są związane z wykonywaniem mandatu radnego jak np. podejmowanie uchwał w sprawie diet, które uzależniają ich wysokość od aktywności danej osoby sprawującej funkcję radnego (por. art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.), czy też uchwał o wygaśnięciu mandatu radnego (por. art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Nie przeczą one stanowisku Sądu. Uprawnienia rady gminy takie jak powyżej przywołane znajdują bowiem umocowanie ww. przepisach prawa, do których odsyła art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja prawna niż w przypadku zaskarżonej uchwały dotyczącej usunięcia radnego z komisji jako kary dyscyplinarnej oraz finansowej, która warunku dostatecznego umocowania w ustawie nie spełnia. Ocenę Sądu potwierdzają, ujawnione w uzasadnieniu projektu uchwały, motywy jej podjęcia. Nie mogą być one zignorowane przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1990/24 i powołane wyroki NSA) przyjmuje się obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo). Jest on wyprowadzany z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, z obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad dobrej legislacji. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa do informacji publicznej. W tak zarysowanym kontekście prawnym Sąd stwierdził, że ujawnione motywy przygotowania projektu uchwały i jej treść wprost wskazują, iż jest ona efektem negatywnej oceny i krytyki sposobu wykonywania mandatu radnego i zachowania radnego jako niewłaściwego. Jest ingerencją Rady w chronioną prawem sferę swobodnego wykonywania mandatu. Ma charakter sankcyjny. Jej zamierzonym skutkiem jest odwołanie z komisji jako sui generis kara dyscyplinarna i finansowa. Podjęcie tego rodzaju działań wobec radnego nosi znamiona arbitralności i nie może być uznane za zgodne z prawem. Kolejne wadliwości, które dostrzegł Sąd, dotyczą naruszenia procedury podejmowania kwestionowanej uchwały. Pierwsza wadliwość to pozbawienie skarżącego prawa do kandydowania do Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym zakresie należy stwierdzić, że nabycie statusu członka komisji stałej następuje poprzez wybór rady, co wynika wprost z art. 24 ust. 1 u.s.g. Zgodnie natomiast z § 47 ust. 1 Statutu w przypadku głosowania w sprawie wyboru osób Przewodniczący obrad przed zamknięciem listy kandydatów zapytuje każdego z nich, czy zgadza się kandydować i po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej poddaje pod głosowanie zamknięcie listy kandydatów, a następnie zarządza wybory. Z powołanych postanowień statutu wynika więc ściśle określona procedura podejmowania wyboru. Po pierwsze, każdy radny musi mieć możliwość zgłoszenia kandydatury - tak swojej, jak i innego radnego - na członka komisji stałej, po drugie, Przewodniczący musi zapytać każdego z kandydatów, czy wyraża zgodę na kandydowanie do danej komisji, po trzecie, musi zostać podjęta uchwała o zamknięciu listy kandydatów, i po czwarte, muszą zostać przeprowadzone wybory. W warunkach nadzwyczajnej sesji Rady formalnie zaplanowano nowelizację uchwały, a autorem projektu uchwały, zawierającego wykaz osób (radnych), które będą tworzyły na nowo wybraną Komisję, był Burmistrz. W ocenie Sądu w niczym nie zmienia to jednak obowiązku Przewodniczącego Rady, polegającego na ustaleniu, czy kandydat do Komisji zgadza się kandydować, ewentualnie ustalenia, że nieobecny kandydat wyraził uprzednio zgodę na piśmie. Opisane zaniechanie stanowi uchybienie przepisom procedury i stanowi naruszenie istotne. Dalej dostrzec także należy, że Przewodniczący powinien poddać pod głosowanie zamknięcie listy kandydatów i dopiero wtedy zarządzić wybory. Tej czynności również Przewodniczący nie wykonał. Zaniechania Przewodniczącego doprowadziły do sytuacji, w której żaden z radnych, których nie wymieniono w projekcie uchwały, nie mógł zgłosić swojej kandydatury do Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skutkowało to, nieznajdującym podstawy prawnej, ograniczeniem a limine uprawnienia radnych, w tym również skarżącego, do wyrażenia woli zasiadania w Komisji. Takie uniemożliwienie, już na wstępie, skarżącemu lub innemu deputowanemu zgłoszenia swojej kandydatury do Komisji, Sąd ocenił jako istotne uchybienie procedurze uchwałodawczej, pozostające w sprzeczności z art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz § 47 ust. 1 Statutu. Kolejna wadliwość, to pozbawienie skarżącego prawa do ustosunkowania się do stawianych w uchwale zarzutów w ramach dyskusji na projektem uchwały. Według § 30 Statutu przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów (ust. 1). Przewodniczący Rady udziela głosu według kolejności zgłoszeń; w uzasadnionych przypadkach może udzielić głosu także poza kolejnością (§ 33 ust. 2 Statutu). Według § 33 ust. 1 pkt 3 Statutu podczas trwania obrad Przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawie zgłaszania wniosków o charakterze formalnym, których przedmiotem mogą być w szczególności zakończenie dyskusji i podjęcie uchwały. Wnioski formalne Przewodniczący Rady poddaje pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciwko" wnioskowi, po czym poddaje sprawę pod głosowanie (§ 33 ust. 2 Statutu). Sprawy osobowe Rada i komisje rozpatrują w obecności zainteresowanego (§ 34 ust. 1 zd. 1 Statutu). W stanie sprawy niniejszej, przed przystąpieniem do głosowania nad projektem uchwały, nie przeprowadzono dyskusji, ponieważ radny P. N., jeszcze przed rozpoczęciem dyskusji złożył wniosek formalny o jej zamknięcie. Wniosek formalny został przyjęty przez Radę i dyskusji nad projektem uchwały nie przeprowadzono. Zdaniem Sądu o ile zamknięcie dyskusji zanim wypowiedzą się wszyscy deputowani zainteresowani zabraniem głosu, jest formalnie dopuszczalny i zgodny z prawem, jeśli Rada poprze wniosek formalny w tym zakresie, to jednak w sprawie niniejszej dyskusja nie została nawet otwarta. Takie uniemożliwienie skarżącemu "prawa do obrony" (co radny wprost podnosił w czasie sesji) lub innemu deputowanemu, już na wstępie, przystąpienia do dyskusji, Sąd ocenił jako istotne uchybienie procedurze uchwałodawczej, pozostające w sprzeczności z art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz § 30 ust. 1-2 w zw. z § 34 § 1 zd. 1 Statutu, na mocy którego Przewodniczący Rady prowadzi obrady według ustalonego porządku, otwierając i zamykając dyskusję nad każdym z punktów, w tym, w sprawach osobowych, prowadzonej z udziałem zainteresowanego. Przewodniczący Rady udziela głosu według kolejności zgłoszeń. W uzasadnionych przypadkach może udzielić głosu także poza kolejnością. Jak wynika bowiem z treści protokołu sesji Rady oraz nagrania audiowizualnego sesji Rady Przewodniczący nie otworzył formalnie dyskusji nad projektem uchwały, lecz - wskutek wniosku radnego P. N. - poddał pod głosowanie wniosek formalny o jej zamknięcie, przyjęty następnie przez Radę. Zaistniała więc taka sytuacja, w której w ogóle nie przystąpiono, chociażby tylko formalnie, do dyskusji nad projektem uchwały, a Przewodniczący przyjął, że konsekwencją odczytania projektu uchwały (właściwie tytułu projektu uchwały - uwaga Sądu) jest dyskusja. Z przebiegu zarejestrowanych wypowiedzi deputowanych nie wynika też, żeby Przewodniczący poddał wniosek formalny pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego głosu "przeciwko" temu wnioskowi, na co zwrócił uwagę skarżący podczas sesji. Sąd podkreśla, że w postępowaniu przed organem stanowiącym gminy, kończącym się podjęciem przez ten organ uchwały, organ ten nie może działać dowolnie. Podstawowe reguły wynikają nie tylko z przepisów u.s.g. i Statutu ale także z przepisów Konstytucji RP, a przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), której fundament z kolei stanowi zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (zob. Monika Florczak-Wątor komentarz do art. 2 Konstytucji RP [w] Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II WKP 2023). W ocenie Sądu, w postępowaniu w którym podjęto uchwałę oceniającą i krytykującą sposób wykonywania mandatu radnego i zachowania radnego jako niewłaściwego, której zamierzonym i ujawnionym skutkiem jest odwołanie z komisji jako sui generis kary dyscyplinarnej i finansowej, skarżącemu powinny być zapewnione podstawowe gwarancje w postaci prawa do bycia wysłuchanym oraz prawa do odniesienia się do stawianych mu zarzutów. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd prawny, że gwarancje te tkwią wprost w zasadzie demokratycznego państwa prawnego i powinny zostać zastosowane przez organ. Zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także zasada wysłuchania wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, a zatem wartości, na których opiera się cały porządek prawny, a w rezultacie powinny być realizowane we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej z udziałem podmiotów zewnętrznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1865/23 oraz M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W rezultacie za zasadne Sąd uznał zarzuty pozbawienia skarżącego prawa do bycia wysłuchanym na sesji Rady w której uczestniczył, choćby w ramach dyskusji nad projektem uchwały, której to dyskusji nie przeprowadzono. W tak zarysowanym kontekście prawnym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny ww. przepisy i została podjęta bez dostatecznych podstaw prawnych, co jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że stosownie do § 21 ust. 1 Statutu, zwołując sesję Przewodniczący Rady ustala porządek obrad, miejsce, dzień i godzinę sesji oraz listę osób zaproszonych w porozumieniu z Burmistrzem. Z kolei § 21 ust. 2 Statutu stanowi, że o sesji powiadamia się Radnych najpóźniej na 7 dni przed ustalonym terminem obrad, doręczając zawiadomienia zawierające dane o miejscu i czasie rozpoczęcia obrad, porządek sesji oraz projekty uchwał i niezbędne materiały dokumentacyjne związane z przedmiotem obrad. Skład Sądu wziął pod uwagę, że Gmina Namysłów, w reakcji na wezwanie Sądu (k. 36 akt sądowych), przedstawiła przy piśmie z dnia 9 grudnia 2025 r. (k. 39 - 49 akt sądowych) wyjaśnienia i materiał dokumentacyjny, z którego wynika sposób realizacji obowiązku doręczenia radnym przed ustalonym terminem obrad, projektu uchwał i niezbędnych materiałów związanych z przedmiotem obrad. Potwierdzają one nadzwyczajny charakter sesji zwołanej na dzień 26 czerwca 2025 r. na wiosek Burmistrza złożony 23 czerwca 2025 r. (k. 48 akt sądowych). Sesja odbyła się zatem w wymaganym ustawą terminie 7 dni (por. art. 20 ust. 3 u.s.g.). Radni byli zawiadomieni za pośrednictwem portalu e sesja, z zawiadomieniem tym otrzymali projekty uchwał i przed terminem sesji odczytali zawiadomienie (k. 49 akt sądowych). Zatem w świetle przedłożonych akt i wyjaśnień gminy Namysłów, w realiach tej rozpoznawanej sprawy, zarzut naruszenia statutowej procedury uchwałodawczej, tj. braku zawiadomienia radnych najpóźniej na 7 dni przed ustalonym terminem obrad, nie mógł być oceniony jako naruszenie istotne, bo sesja ta nie mogła odbyć się w terminie późniejszym niż ustawowy. Stosownie natomiast do § 39 ust. 5 Statutu projekt uchwały powinien posiadać opinię prawną. W aktach sprawy przedłożonych sądowi brak jest opinii prawnej, co też podnosiła strona w skardze. Z tego powodu uchwała została podjęta niezgodnie z procedurą uchwałodawczą opisaną w Statucie, jednak - w ocenie Sądu - nie jest to naruszenie istotne. Jak już wskazano wyżej zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta stanowi zmianę wcześniejszej uchwały w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie. Projekt uchwały został przygotowany z uwzględnieniem § 141 w zw. z art. 85 § 4 zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283) [dalej: z.t.p.], poprzez zastosowanie formuły "W Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie powołania Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej w Namysłowie, zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 24 kwietnia 2025 r. § 1 otrzymuje brzmienie:". Sformułowanie takie, jako zbieżne z z.t.p., nie jest wadliwe. Powoduje jednak również ten skutek, że nie było prawem wymagane podjęcie przez Radę odrębnej uchwały o odwołaniu radnego ze składu Komisji, a Rada głosowała tylko nad jedną uchwałą dotyczącą składu Komisji. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 42 § 3 Statutu, stanowiącego, że uchylenie lub zmiana podjętej uchwały może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej, niż na następnej sesji, nie zasługiwał na uwzględnienie. Sesja Rady z dnia 26 czerwca 2025 r. była sesją nadzwyczajną zwołaną na wniosek Burmistrza (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Burmistrzowi, w świetle § 39 ust. 1 pkt 5 Statutu, przysługiwała inicjatywa uchwałodawcza. W takiej sytuacji, co odnotowano również w protokole sesji rady, zmiana porządku obrad była dopuszczalna tylko bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, przy równoczesnej zgodzie Burmistrza (art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1a i art. 20 ust. 4 u.s.g.). W sprawie niniejszej uchwały takiej nie podjęto i pozostaje to zgodne z prawem. Sąd wyjaśnia ponadto, że nie jest właściwy rzeczowo do rozpoznania żądania skarżącego odnoszącego się do odszkodowania. Zagadnienia odszkodowań nie należą bowiem do zakresu kognicji Sądu wyznaczonej przez art. 1 P.u.s.a. oraz przepis art. 3 i art. 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku.