I SA/Op 598/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy w Prószkowie z dnia 16 października 2000 r., Nr XX/199/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w § 1 ust. 8 pkt 9 i w § 3 w zakresie ustaleń dla oznaczenia UK/ZC i ZC oraz w części graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UKR i ZC, 2) zasądza od Rady Gminy w Prószkowie na rzecz skarżącego A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. A. B. (dalej także: strona, skarżący), działając przez pełnomocnika adwokata M. W., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Gminy w Prószkowie Nr XX/199/2000 z dnia 16 października 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przysiecz (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2000 r., Nr 71, poz. 372 - dalej jako: "Plan miejscowy", "Uchwała", "m.p.z.p."). Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie złożenia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., a w stanie prawnym sprawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu miejscowego - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej jako: "p.p.s.a.") złożył skargę na opisaną we wstępie Uchwałę w jej części tekstowej odnoszącej się do przepisów § 1 ust. 8 pkt 9 i § 3 w części dotyczącej symbolem UK/ZC oraz ZC wraz z załącznikiem graficznym w odniesieniu do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZC oraz UKR, a także legendy do tego rysunku w zakresie symbolu UKR. Skarżący zarzucił Uchwale: 1) naruszenie art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, 3 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm. - dalej jako: "u.z.p.") w zw. z § 4 pkt 7 oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M. P. z 1995 r. Nr 3 poz. 40 - dalej jako: "rozporządzenie") poprzez sporządzenie Uchwały w sposób wewnętrznie sprzeczny w zakresie części tekstowej, rysunkowej i legendy; 2) art. 1 i art. 3 pkt 1 u.z.p., art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego i w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżącego do nieruchomości w sposób uniemożliwiający mu korzystanie z przysługujących mu praw oraz naruszenie zasad proporcjonalności, tj. wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego obywatela; 3) naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny są odpowiednie pod cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52 poz. 315 - dalej jako: "rozporządzenie w sprawie cmentarzy") poprzez ustanowienie strefy sanitarnej od granic kościoła zamiast od granic cmentarza, przy jednoczesnym braku uwzględnienia zabudowy istniejącej w dacie wydawania Uchwały; 4) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. poprzez zaniechanie zawiadomienia uprzedniego właściciela nieruchomości o możliwości naruszenia jego interesu prawnego ustaleniami planu. Wniósł o dopuszczenie dowodu z wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 maja 2025 r., którym wezwał Radę Gminy Prószków do usunięcia naruszeń praw wraz z dowodami jego nadania oraz wydruku z księgi wieczystej KW [...] na okoliczność zachowania warunku formalnego wniesienia skargi oraz posiadania interesu prawnego do wywiedzenia skargi. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazał, że wezwał organ pismem z dnia 16 maja 2025 r., doręczonym w dniu 22 maja 2025 r., do usunięcia naruszenia prawa, na co organ, do dnia sporządzenia skargi, nie ustosunkował się. Wyjaśnił, że interes prawny potrzebny do skutecznego zaskarżenia Planu miejscowego, wynika z jego prawa własności do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], arkusza mapy [...], obręb P. położonej w P. przy ul. [...] dla której jest prowadzona księga wieczysta KW [...]. Z kolei naruszenia interesu prawnego upatruje w tym, że ustalenie planistyczne dotyczące strefy ochronnej cmentarza wyłącza z możliwości zabudowy znaczną część terenu jego nieruchomości, tj. jej część południowo - zachodnią, co w konsekwencji uniemożliwia jej wykorzystanie zgodne z Uchwałą, tj. jako terenu zabudowy mieszkaniowej. Nieruchomość skarżącego została bowiem oznaczona w Planie miejscowym symbolem MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie mniej jednak, wobec wadliwie wydanej Uchwały, znajduje się w strefie ochronnej cmentarza wykluczającej taką zabudowę. Uzasadniając zarzuty merytoryczne skargi wskazał na rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną Uchwały oraz legendą rysunku. Zarzucił, że gdyby część graficzna Uchwały byłaby spójna z częścią tekstową, to granice strefy sanitarnej rozpoczynałyby się wyłącznie od terenu istniejącego cmentarza i nie obejmowałyby terenu nieruchomości skarżącego. Teren strefy ochronnej 50 m prowadzi zaś do wyłączenia spod zabudowy obszaru jego nieruchomości sięgający 24 m w głąb jego działki. W piśmie z dnia 15 grudnia 2025 r. zarzucił dodatkowo naruszenie § 1 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie cmentarzy poprzez objęcie strefę sanitarną terenów obejmujących istniejącą oraz planowaną zabudowę mieszkaniową na działkach cudzych nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 sierpnia 2025 r. Gmina wniosła o jej oddalenie. Odniosła się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów. Podzieliła argumentację skargi w zakresie istnienia rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną Uchwały, co do symboli UK/ZC i UKR jako rzecz oczywistą. Co do symbolu ZC Uchwała jest jednak w ocenie Gminy spójna w części tekstowej i graficznej. Nie podzieliła zarzutu braku zawiadomienia w procedurze planistycznej prowadzonej w 2000 r. poprzedniego właściciela i przedłożyła zawiadomienie w aktach sprawy podpisane przez niego (tj. K. S.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi A. B. rzutuje w pierwszej kolejności kwestia podmiotowa, tj. posiadanie przez niego legitymacji do skutecznego złożenia przedmiotowej skargi. Uprawnienie to określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g., powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza jego konkretny interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestia legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę dotycząca planu miejscowy wymaga odrębnego, indywidualnego jej zbadania oraz kwalifikacji i wyjaśnienia stanowiska Sądu. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Sąd przypomina, że przepis art. 101 u.s.g. wymaga wykazania przez wnoszącego skargę istnienia, wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Jednocześnie zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Zaakcentować przy tym należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też potencjalny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 254/23). Tym też, co warte zaznaczenia, różni się ona także od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13; z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1565/16; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 334/20). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy w końcu odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Na ocenę posiadania przez skarżącego legitymacji do zaskarżenia Uchwały wpływa naruszenie przez organ stanowiący Gminy normy prawa materialnego, a to art. 140 k.c. Przypomnieć bowiem należy, że w systemie prawa polskiego definicję prawa własności zawiera art. 140 k.c. Wolą ustawodawcy, tak kształtującego prawo własności, wyznacznikami jego granic są ustawy i zasady współżycia społecznego. Z kolei, co także nie jest obojętne dla tak dokonanej oceny Sądu odnośnie do naruszenia interesu prawnego skarżącego, wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jednak jego zakresu. Sąd dostrzega też, że legitymacja właściciela nieruchomości do zaskarżania uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest związana z ich specyfiką. Skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z charakteru planu miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. art. 33 u.z.p.). To kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, samo w sobie nie powoduje jeszcze naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właściciela nieruchomości (zob. też postanowienie NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Przeważa zatem pogląd, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego ma interes prawny w jego zaskarżeniu. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są bowiem właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 33 u.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. Zatem uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10 i z 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12). Dostrzec także należy, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji (por. art. 37 ust. 1 u.z.p.). Konstatując, dotychczas przedstawione, należy podnieść, iż naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności polega na tym, że uchwalony plan nie "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 i przywołane w nim judykaty). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził. W stanie faktycznym sprawy jest ustalone i niesporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb P. położonej w P. przy ul. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta KW [...]. Bezspornie nieruchomość ta leży i w całości w granicach Planu miejscowego. Według wypisu i wyrysy z Planu miejscowego z dnia 8 października 2025 r. teren nieruchomości skarżącego uzyskał w nim projektowane przeznaczenie planistyczne MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (k. 125 - 134 akt sądowych). Przeznaczenie terenów MN opisano w części tekstowej Uchwały w § 3 pkt 1 i 2 ("Dla terenu wprowadza się ustalenia następujące: 1) na terenie dopuszczalna realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej i bliźniaczej lub małych domów mieszkalnych [do 4 mieszkań w budynku], 2) w uzasadnionych przypadkach, na terenie dopuszczalna realizacja zabudowy mieszkaniowej z usługami (handlu, małej gastronomii i zakładów rzemiosła drobnej wytwórczości)"). Plan miejscowy obejmuje zatem bezpośrednio wskazaną powyżej nieruchomość należącą do skarżącego i przeznacza ją, w ramach ustalenia planistycznego MN, pod zabudowę mieszkaniową, co skarżący i Gmina nie kwestionują. Zaskarżona regulacja planistyczna, w której skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego, została zawarta w części Uchwały poczynionych na gruntach cudzych (działki nr [...] i nr [...]), położonych po drugiej stronie ul. [...], w zakresie lokalizacji na tych gruntach cmentarza (istniejącego i projektowanego), którego strefy ochronne obejmują - jak twierdzi skarżący - jego nieruchomość wykluczając spod zabudowy jej południowo - zachodnią część. Na żądanie Sądu Gmina przedłożyła wypisy i wyrysy z dnia 3 grudnia 2025 r. z Planu miejscowego dla działek nr [...] i nr [...]. Według wyrysów: - teren działki nr [...] ma w części graficznej Planu miejscowego oznaczenia planistyczne: UKR, pole w kolorze czerwonym (północna część działki z wrysowanym konturem kościoła) oraz ZC, pole w kolorze niebieskim (południowa część działki) (k. 151 akt sądowych). Według legendy symbol UKR (pole w kolorze czerwonym) to "tereny usług kultu religijnego", a symbol ZC (pole w kolorze niebieski) to "tereny cmentarzy" (k. 156 verte i 157 akt sądowych); - teren działki nr [...] ma w części graficznej Planu miejscowego oznaczenia planistyczne ZC, tj. pole w kolorze żółtym z niebieską obwódką (k. 149 akt sądowych). Według legendy symbol ZC, o opisanym barwnym oznaczeniu, stanowi tereny przeznaczone "pod rozbudowę cmentarzy" (k. 149 verte akt sądowych). Według wypisu przedłożonych przez Gminę na terenie obu działek nr [...] i nr [...] obowiązują te same ustalenia planistyczne obejmujące m.in.: "§ 3. Ustala się następujące przeznaczenia, zasady i warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenów objętych planem, oznaczonych symbolami: 6) UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz. Dla terenu wprowadza się następujące ustalenia: 1) obiekty objęte są ścisłą strefą "A" ochrony konserwatorskiej. Wymagane zachowanie warunków określonych w § 4 pkt.1 i 2 dot. ochrony dóbr kultury, 2) połączenie działki kościoła z terenem cmentarza przy pomocy ciągu pieszego urządzonego, zagospodarowanego szpalerami zieleni urządzonej niskiej i wysokiej. Szerokość pasa zieleni co najmniej 3,5 m., 3) na cmentarzu wymagane wyznaczenie alei głównej oraz obszaru kwater grzebalnych, 4) dopuszcza się na terenie kościoła realizację pomników oraz innych elementów małej architektury, a na terenie cmentarza domu przedpogrzebowego. Zakazuje się lokalizacji na terenie i na obiekcie kościoła urządzeń niesłużących obiektowi kultu religijnego (anten, nadajników, masztów itp.).Przebudowa, rozbudowa, modernizacja oraz zmiana wystroju architektonicznego kościoła wymaga uzgodnienia z Państwową Służbą Ochrony Zabytków, 5) dojście i dojazd na teren cmentarza drogami wewnętrznymi na terenie kościoła, 6) ogrodzenie cmentarza trwałe, ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m. od poziomu terenu, 7) w zagospodarowaniu terenu należy wydzielić miejsca postojowe dla samochodów i rowerów, 8) strefa sanitarna od cmentarza dla zabudowy mieszkaniowej, zakładów żywienia, produkcji i składowania żywności wynosi 50,0 m. 7) ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza. Dla terenu wprowadza się ustalenia: 1) pod względem funkcjonalno - przestrzennym projektowany cmentarz należy powiązać z istniejącym cmentarzem. Teren położony jest w ścisłej strefie "A" ochrony konserwatorskiej kościoła i istniejącego cmentarza, przy realizacji obiektu należy uwzględnić wymagania określone w § 4 pkt.1 i 2 dot. ochrony dóbr kultury, 2) w zagospodarowaniu terenu wyznaczyć aleje główne i kwatery grzebalne z zielenią trwałą. Powierzchnia pól grzebalnych nie może przekraczać 60% powierzchni cmentarza, 3) ogrodzenie cmentarza trwałe, wzdłuż linii ogrodzenia przewidzieć pas zieleni parkowej o zmiennej wysokości zimozielonej szerokości min. 3,5 m. Na części przylegającej do drogi gminnej urządzić parking dla samochodów i rowerów, 4) lokalizacja obiektów towarzyszących wyłącznie związanych z podstawowa funkcją, 5) strefa sanitarna od cmentarza dla zabudowy mieszkaniowej, zakładów żywienia, produkcji i składowania żywności wynosi 50,0 m" (§ 3 pkt 6 ppkt 8 i pkt 7 ppkt 5 Uchwały - k. 152 i k. 159 verte akt sądowych). Według słowniczka Uchwały ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o terenie - należy przez to rozumieć obszar o określonej funkcji dominującej, ograniczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony nadanym symbolem użytkowania (§ 1 ust. 10 pkt 4 Uchwały). Według § 1 ust. 8 pkt 9 Uchwały przedmiotem ustaleń planu są tereny cmentarzy oznaczone na rysunku planu symbolem ZC. Sąd dwukrotnie wzywał Gminę do przedstawienia, w czytelnej technice graficznej, mapy obrazującej przebieg strefy sanitarnej na terenie działki skarżącego nr [...] z wrysowaną granicą tej strefy tak jak ona przebiega w ocenie organu planistycznego (k. 53 oraz 141 - 142 akt sądowych). Wezwał także Gminę do przedłożenia wypisów i wyrysów osobno dla działki nr [...], w jej części oznaczonej na rysunku Planu symbolem UKR i osobno dla działki nr [...], w jej części oznaczonej na rysunku Planu symbolem ZC (k. 141 - 143 akt sądowych). W reakcji Gmina wyjaśniła, że Plan miejscowy w części graficznej nie obrazuje strefy sanitarnej; że omawianą strefę sanitarną przewiduje część tekstowa Planu miejscowego dla terenów ZC; że nie posiada kompetencji i możliwości tworzenia i wydawania map innych, niż te które sama posiada; że nie może dorysować na mapach jakichkolwiek elementów a interpretacja Planu miejscowego należy do organu stosującego prawo. Nie ma też możliwości przedłożenia Sądowi mapy stanowiącej wyrys z Planu miejscowego z zaznaczoną w nim strefą sanitarną jako, że takiej mapy nie ma (k. 146 verte akt sądowych). W reakcji na wezwanie Sądu (k. 141 - 142 akt sądowych) skarżący przedłożył, na podkładzie z mapy zasadniczej, sporządzonej w skali 1:1000, zasięg obrazujący granice stref sanitarnych od cmentarza 50 m, liczonych od działki nr [...] (teren ZC) oraz terenu istniejącego cmentarza na działce nr [...], która - w jego ocenie - obejmuje zasięgiem południowo-zachodnią część działki nr [...] (k. 167 akt sądowych). Pismo to przedłożono Gminie, która jego twierdzeń nie zanegowała. Sąd ustalił, na podstawie przedłożonych map (mapy od skarżącego - k. 167 akt sądowych, a także wyrysów z aktów planistycznych od Gminy - k. 124, 148, 149 i 156 akt sądowych), że działka nr [...] jest położona w bliskiej odległości od granicy działek nr [...] i nr [...], bo w odległości mniejszej niż 50 m. Od działki nr [...] oddziela ją jedynie pas drogi ul. [...]. Z kolei działka nr [...] leży dalej w odległości ok. 27 m od działki skarżącego (pomiar własny Sądu). Rozstrzygając o legitymacji procesowej skarżącego Sąd stwierdził, że wskutek postanowień zaskarżonego Planu miejscowego został ukształtowany nowy stan prawno-planistyczny należącej do niego działki gruntowej, gdyż - co nie jest kontestowane - stanowiącej jego własność. Prawodawca lokalny zaskarżoną częścią Uchwały, w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, zlokalizował tereny z ustaleniem planistycznym cmentarz (istniejący i projektowany) na nieruchomościach cudzych (tj. na działce nr [...] i nr [...]), w ramach ustaleń planistycznych: "tereny cmentarzy oznaczone na rysunku planu symbolem ZC" (§ 1 ust. 8 pkt 9 Uchwały), "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza" (§ 3 Uchwały) oraz UKR i ZC (w części graficznej Uchwały). Z taką lokalizacją cmentarza wiążą się tzw. strefy ochronne 50 m i 150 m unormowane w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie cmentarzy. Strefy te, ze względu na bliskie sąsiedztwo działek nr [...] i nr [...], obejmują nieruchomość skarżącego. Ograniczają one możliwość zagospodarowania działki nr [...], która ma przeznaczenie planistyczne MN. Tym samym kwestionowane ustalenia planistyczne, poczynione na działkach nr [...] i nr [...] wraz z regulacją § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie cmentarzy, kształtują na przyszłość sposób wykonywania przez skarżącego jego prawa własności. Skarżący wykazał zatem, że nastąpiło pogorszenie sytuacji jego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej w kontekście przysługujących jemu uprawnień do korzystania z własności zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wykazał, że Uchwała, choć w zaskarżonej części dotycząca nieruchomości cudzych, godzi w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego. Sąd uznał zatem, że skarżący wykazał dostatecznie, stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., iż interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone przez skarżone postanowienia Uchwały. Skarżący zachował także wymogi formalne i termin do wniesienia skargi. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który znajduje tu jednak zastosowanie w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Na podstawie art. 101 u.s.g. (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w jego brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji wynika natomiast, że skargę taką należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powołany przepis przewiduje zatem istnienie dwóch odrębnych terminów do wniesienia skargi, z których każdy rozpoczyna swój bieg w innym czasie. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy jego bieg staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Oceniając zatem, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopuszczalność wniesionej skargi Sąd uznał też, że skarżący dopełnił wymogu formalnego w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem wezwanie takie sformułował w piśmie z dnia 16 maja 2025 r. (k. 7 akt sądowych), doręczone Gminie w dniu 22 maja 2025 r. (k. 12 akt sądowych), którego kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem organ przekazał do Sądu (k. 55 i 135 akt sądowych). Wobec braku odpowiedzi na wezwanie skarżący w dniu 17 lipca 2025 r. (według daty stempla - k. 18 akt sądowych), a więc przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, wniósł pismem z dnia 16 lipca 2025 r. skargę, czyli zachował termin do jej wniesienia. Przechodząc z kolei do motywów stanowiących o merytorycznym rozpoznaniu skargi powtórzyć należy, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Rozważania w tym zakresie należy jednak poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych [por. wyroki NSA: z 18 września 2015 r., sygn. II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14; z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2210/24; z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 254/23 oraz postanowienia NSA: z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 330/24; z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 624/25 (dot. planu urządzenia lasu) oraz z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 990/25]. W ocenie Sądu w sprawie zachodziła potrzeba stwierdzenie nieważności aktu w szerszym zakresie niż tylko w odniesieniu do części Planu miejscowego dotyczącej jego nieruchomości, gdyż było to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Sąd nie mógł bowiem pozostawić w obrocie prawnym wadliwej regulacji planistycznej, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, doszło do istotnego naruszenia wymagań stawianych przez u.z.p. W świetle regulacji u.z.p. Gmina miała bowiem obowiązek uwzględniania w Planie miejscowym zakazów i ograniczeń zabudowy związanych z lokalizacją cmentarzy. Taki obowiązek można było wyprowadzić z co najmniej kilku przepisów obowiązujących w czasie uchwalenia Planu miejscowego. Według art. 10 ust. 1 pkt 4, 6 i 8 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów "podlegających ochronie", 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również "linie zabudowy" i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym "zakaz zabudowy", wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i "zdrowia ludzi", prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Już tylko z powyższego wynika, że w planie miejscowym uchwalonym w okresie obowiązywania u.z.p. należało uwzględnić zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, a już w szczególności ewentualne zakazy zabudowy wynikające m.in. z potrzeb ochrony zdrowia ludzi. Należy przy tym zwrócić uwagę na normę ogólną z art. 9 ust. 1 u.z.p., stanowiącą, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia "przepisów szczególnych" odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W planie miejscowym określa się bowiem w sposób kompleksowy zasady i warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenów, a więc także przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prawne wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący teren cmentarza winien, z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), w związku z art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295, z późn. zm.), obowiązkowo określać strefy sanitarne cmentarza przewidziane w § 3 rozporządzenia w sprawie cmentarzy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 788/24 i powołane w nim wyroki NSA), czyli te obszary, na których wystąpią ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu związane z lokalizacją cmentarza. W motywach powołanych wyroków odwołano się do regulacji obecnie obowiązującej u.p.z.p., to jednak zasadnicze normy dotyczące elementów treściowych planu miejscowego nawiązują do wcześniejszych rozwiązań przyjętych na gruncie u.z.p. W przywołanych orzeczeniach zwrócono uwagę m.in. na normę z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., która stanowi przecież odpowiednik wcześniej obowiązującego art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. Stąd też stwierdzić można, że strefa sanitarna cmentarza powinna zostać uwzględniona w ustaleniach planu miejscowego niezależnie od tego, czy został on uchwalony pod rządami u.p.z.p., czy też pod rządami poprzednio obowiązującej u.z.p. Przepis § 3 rozporządzenia w sprawie cmentarzy stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (ust. 1). Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (ust. 2). Z § 3 rozporządzenia w sprawie cmentarzy wynika ograniczenie możliwości usytuowania w sąsiedztwie cmentarza: zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych w odległości poniżej 150 m. Tak więc cmentarz winien być bowiem zlokalizowany tak, aby w odległości co najmniej 50 m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w tym przepisie (i odwrotnie). Natomiast strefa sanitarna od 50 m do 150 m nie wyklucza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jeśli teren posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wskazane wyżej regulacje prawne dotyczące stref ochronnych powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniach Planu miejscowego obejmując nie tylko tereny cmentarza (istniejącego lub projektowanego), czyli tereny objęte ustaleniami planistycznymi: "tereny cmentarzy oznaczone na rysunku planu symbolem ZC" (§ 1 ust. 8 pkt 9 Uchwały), "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza" (§ 3 Uchwały) oraz UKR i ZC (w części graficznej Uchwały), poczynionymi na działkach nr [...] i nr [...], ale także tereny sąsiednie, w tym nieruchomości skarżącego. Zaskarżona Uchwała wymagań tych nie spełnia. W Uchwale w ogóle nie wskazano strefy ochronnej 150 m. Nie określono jej tak w części graficznej jak i tekstowej Uchwały. Z kolei strefa sanitarna 50 m zamieszczona została wyłącznie w części tekstowej Uchwały i tylko w odniesieniu do terenów o ustaleniu: "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza". Strefa 50 m obowiązuje zatem wyłącznie w granicach ww. ustaleń wskazanych w części tekstowej Uchwały. Część tekstowa i graficzna Planu miejscowego w odniesieniu do terenów sąsiadujących, w tym do terenów działki skarżącego, nie zawiera żadnych ograniczeń planistycznych w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu, związanych z lokalizacją w ich sąsiedztwie cmentarza (istniejącym lub projektowanym), w tym przebiegu stref ochronnych cmentarza 50 m i 150 m. O ile można zaakceptować stanowiska Gminy, że przebieg stref ochronnych cmentarza wynika wprost z przepisów prawa, to za wadliwe należy uznać ich pominięcie w Uchwale. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami, kształtują bowiem sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym są źródłem ograniczeń w korzystaniu z tego prawa, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawodawca, decydując o wyłączności planu miejscowego jako formy ustalenia uwarunkowań zagospodarowania cmentarza oraz otaczającej go strefy ochrony sanitarnej, przesądził zatem, że tylko w ten sposób można legalnie dokonać ingerencji w sposób wykonywania własności nieruchomości znajdujących się nie tylko na terenie planowego cmentarza, ale również strefy ochrony sanitarnej. Wobec tego jako niedopuszczalna jawi się taka ingerencja planistyczna, w której strefy sanitarne nie zostały w ogóle określone lub zostały określone w sposób niepełny (tylko strefa 50 m), czy też tylko w zakresie terenu wskazanego pod cmentarz ("UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza"). Lokalizacja w Planie miejscowym cmentarza wymusza określony sposób wykorzystania terenów sąsiednich leżących w jego pobliżu. Omawiany Plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy przez brak uwzględnienia w nim stref ochronnych na terenach wokół cmentarza tak, aby zabezpieczyć spełnienie wymagań dotyczących ich lokalizacji, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie cmentarzy. W konsekwencji należało uznać skargę za zasadną w części powołującej się na ograniczenia wynikające z lokalizacji na działkach nr [...] i nr [...] ustaleń: "tereny cmentarzy oznaczone na rysunku planu symbolem ZC" (§ 1 ust. 8 pkt 9 Uchwały), "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza" (§ 3 Uchwały) oraz UKR i ZC (w części graficznej Uchwały) i stref sanitarnych, które nie zostały prawidłowo uwzględnione w Uchwale. Jakkolwiek w skardze nietrafnie zakwalifikowano przedmiotowe naruszenie prawa jako nadużycie władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, jednak nie miało to wpływu na ocenę zasadności skargi. Ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego nie wynika w tym przypadku wyłącznie z ustaleń Uchwały ale także z wymagań określonych przepisami odrębnymi (w tym przypadku z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie cmentarzy). Sąd podziela zarzuty skargi co do niedopuszczalnej rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną Uchwały. W części graficznej Plan miejscowy posługuje się oznaczeniami: ZC - "tereny cmentarzy" (południowa część działki nr [...]), UKR - "tereny usług kultu religijnego" (północna część działki nr [...]) oraz ZC - "pod rozbudowę cmentarzy" (działka nr [...]). W części tekstowej Uchwały pominięto jednak opis ww. oznaczeń: ZC - "tereny cmentarzy" (południowa część działki nr [...]) i UKR - "tereny usług kultu religijnego" (północna część działki nr [...]), które występują w części graficznej Uchwały. W części tekstowej Uchwały wprowadzono natomiast ustalenia: "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" jako symboli planistycznych występujących łącznie (§ 3 pkt 6 Uchwały - k. 152 verte akt sądowych) oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza" (§ 3 pkt 7 Uchwały - k. 152 verte akt sądowych). Część graficzna Uchwały nie zawiera użytego w części tekstowej oznaczenia łącznego "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz". W sprawie mamy oto taki stan, że brak jest oznaczenia, w części tekstowej Uchwały, terenów oznaczonych i ujawnionych w części graficznej dla działki nr [...] jako UKR - "tereny usług kultu religijnego" oraz ZC - "tereny cmentarzy". Według Gminy, według przedłożonych przez nią wypisów z Planu miejscowego, dla terenu działki nr [...] obowiązują ustalenia jak dla terenu: "UK/ZC - teren usług publicznych - kościół parafialny i cmentarz" oraz "ZC - teren rezerwy pod rozbudowę cmentarza". Występuje tu zatem ewidentnie, opisana powyżej rozbieżność w oznaczeniu tożsamego terenu działki nr [...] w części graficznej i tekstowej Uchwały oraz przedkładanych Sądowi wypisów i wyrysów. Uniemożliwia to jednoznaczną odpowiedź na pytanie, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, co nierozerwalnie wpływa na sytuacją faktyczną i prawną właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie pozwala w żaden sposób ustalić, na etapie stosowania prawa, możliwości skorzystania przez właściciela z triady jego uprawnień. Ma rację skarżący, że skarżona regulacja wprowadza "niepewność" jak przebiega strefa ochronną, która nie wynika w tym przypadku jednoznacznie z ustaleń samej Uchwały. Istnienie tej "niepewności" Gmina pośrednio potwierdziła, bo nie przedstawiła, na wezwanie Sądu, przebiegu stref sanitarnych przez teren działki skarżącego wyjaśniając, że Plan miejscowy, w części graficznej, nie obrazuje stref sanitarnych, a omawianą strefę 50 m przewiduje część tekstowa Planu miejscowego dla terenów ZC. Ta wadliwość wprowadza nie tylko "niepewność" prawa ale stwarza niekontrolowane - wyjęte spod kontroli - działania organów planistycznych Gminy. Zwrócić należy uwagę że projekt planu miejscowego a następnie uchwalony plan miejscowy składa się z części tekstowej i graficznej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (por. art. 8 ust. 1 u.z.p.). Niespójność części tekstowej i graficznej planu miejscowego powodująca jego wewnętrzną sprzeczność czy brak możliwości realizacji zapisów planu jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej, a części te powinny być ze sobą spójne i mieć charakter normatywny. Brak spójności ww. przepisów Planu miejscowego będzie skutkowało wątpliwościami interpretacyjnymi na etapie wydawania pozwoleń na budowę, w szczególności co do tego, w jaki sposób należy ustalać spełnienie warunków w zakresie stref ochronnych. Będzie to miało zatem kluczowe znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę a po stronie inwestora rodziło wątpliwości, jaka interpretacja jest właściwa. Zgodnie z orzecznictwem, przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm niejasnych, nieprecyzyjnych lub wewnętrznie sprzecznych jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r. Nr 3, poz. 33). Analizowane i zakwestionowane przez Sąd ustalenia planistyczne nie spełniają wymogu określoności przepisów prawa, stanowiącego doniosły komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji. Wadliwość Uchwały sprowadzała się zatem do naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 4, 6 i 8 u.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie cmentarzy, poprzez nieuwzględnienie w ustaleniach Uchwały wskazanych przepisów i związanych z tym ograniczeń w zabudowie (stref ochronnych) wokół terenów, na których prawodawca lokalny dopuścił lokalizację cmentarza. Z uwagi na rodzaj i charakter naruszenia prawa oraz granice interesu prawnego skarżącego, zakres interwencji Sądu był możliwy a zarazem niezbędny do usunięcia skutków opisanego naruszenia. Do zapewnienia skuteczności kontroli sądowoadministracyjnej należało z treści Uchwały wyeliminować te ustalenia planistyczne, wskazane w pkt. 1. wyroku, które dopuszczają lokalizację cmentarza (istniejącego lub projektowanego) na działkach nr [...] i nr [...], bez prawidłowego wyznaczenia wokół nich stref sanitarnych. W ocenie Sądu nie doszło natomiast do naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. poprzez zaniechanie zawiadomienia poprzedniego właściciela nieruchomości o możliwości naruszenia jego interesu prawnego ustaleniami planu. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie, że poprzedni właściciel nie został zawiadomiony zgodnie z ww. przepisem. W dokumentacji planistycznej znajduje się bowiem stosowane zawiadomienie z dnia 25 lutego 2000 r., którego odbiór pokwitował osobiście K. S. Końcowo, odnosząc się do argumentacji organu, Sąd wskazuje, że świadomość skarżącej o postanowieniach m.p.z.p. w chwili nabywania terenu przedmiotowej działki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w żadnym wypadku nie uzasadniało to sporządzenia Planu miejscowego, który narusza prawo własności w sposób nieuzasadniony i dochodzi tym samym do naruszenia granic władztwa planistycznego. Zarówno bowiem brak aktywności w procedurze planistycznej poprzedniego właściciela, jak również nabycie własności nieruchomości pod rządami konkretnego m.p.z.p., nie pozbawia właściciela terenu prawa do kwestionowania postanowień planu poprzez wniesienie skargi (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2201/24). Jedynym kryterium uwzględnianym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego konkretnymi postanowieniami planu. Końcowo, z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów i przeprowadzenia w tym celu rozprawy. Tym bardziej, że strona sama wnioskowała o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wydruk śledzenia przesyłki i odpis księgi wieczystej, dowodzące zachowania procedury i legitymacji skarżącego, są częścią skargi i dowodzą okoliczności niekwestionowanych przez Gminę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pkt. 1. wyroku stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt. 2. sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1949) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Stosownie do art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.