II SA/Op 143/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Namysłowskiego z dnia 7 września 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Z. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot skargi Z. J. stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Namysłowskiego z dnia 7 września 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o powierzchni 2,1300 ha, nr b o powierzchni 0,2800 ha i nr c o powierzchni 0,2800 ha, [...] oraz nr d o powierzchni 2,1300 ha, [...], w stosunku do których ww. pozostaje obecnie właścicielem. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. Z. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Starosty Namysłowskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. We wniosku wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości gruntowych nastąpiło na mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Namysłowie z dnia 5 maja 1962 r. nr [...] o zezwoleniu na budowę linii energetycznej 400 kV [...] - [...] i polegało na ograniczeniu jego prawa własności poprzez posadowienie na nich urządzeń przesyłowych w postaci sieci elektroenergetycznej wraz z nałożeniem obowiązku znoszenia ingerencji w uprawnienia właścicielskie związane z konserwacją tych sieci. Postanowieniem z dnia 7 września 2015 r., nr [...] Starosta Namysłowski, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267, ze zm. – obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej "K.p.a." w związku z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) oraz art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518, ze zm. – obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.) - dalej "u.g.n.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności ww. nieruchomości, stanowiących obecnie własność Z. J. W uzasadnieniu organ, powołując się na poczynione w ewidencji gruntów i budynków ustalenia wywodził, że na dzień wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Namysłowie orzeczenia o zezwoleniu na budowę linii energetycznej 400 kV [...] - [...], właścicielem działki nr e (z podziału, której w roku 1973 powstały działki: nr b i nr c) był J. K. s. T., właścicielem działki nr d był J. K. s. F. i M., a właścicielem działki nr a był T. J. W ocenie organu, powyższe osoby były zatem jedynymi uprawnionymi do otrzymania odszkodowania. Ponieważ, jak ustalił organ, Z. J. stał się właścicielem wszystkich wyżej wymienionych nieruchomości gruntowych dopiero w roku 1993 i stąd nie można go uznać za osobę wywłaszczoną, która może wystąpić ze stosownym wnioskiem o ustalenie odszkodowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie, reprezentowany w dalszym ciągu przez profesjonalnego pełnomocnika – Z. J., wniósł o jego uchylenie, zarzucając błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności ww. nieruchomości. Nadto odnosząc się do braku wskazanej przez organ legitymacji wnioskodawcy wskazał, iż pozostaje spadkobiercą ówczesnych właścicieli przedmiotowych nieruchomości , w związku z czym jest ich następcą prawnym. Wojewoda Opolski zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ zauważył, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez wnioskodawcę w dniu 24 sierpnia 2015 r., a więc pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Namysłowie z dnia 5 maja 1962 r. wydane zostało na podstawie przepisu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dokonując rozstrzygnięcia kwestii zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ powołując się w tym zakresie na orzecznictwo uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawy. Następnie wywodził, że mając na uwadze, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony dopiero 24 sierpnia 2014 r. przez osobę niebędącą właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, istota problemu sprowadza się do ustalenia kręgu podmiotów, którym aktualnie przysługuje prawo skutecznego domagania się wypłaty odszkodowania za skutki, jakie były następstwem orzeczenia organu administracji, które zapadło ponad 50 lat temu. Podał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktualnym w dacie ograniczenia, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2, było ustalane na żądanie właściciela nieruchomości. W ocenie organu, podzielić zatem należy pogląd, że roszczenia odszkodowawcze przysługują tym osobom, które zostały wywłaszczone, a ich zaspokojenie wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych. Jeżeli jednak roszczenie, jak w przedmiotowej sprawie, nie zostało dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to zdaniem Wojewody Opolskiego następca prawny może zgłosić takie roszczenie tylko pod warunkiem, że jest sukcesorem uniwersalnym. Ponieważ z treści dokumentów załączonych do wniosku wynika, iż wnioskodawca nabył prawo własności nieruchomości pod tytułem szczególnym (umowa darowizny została zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 7 grudnia 1993 r.), stąd w realiach przedmiotowej sprawy doszło do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa, w którym nie zawiera się roszczenie przysługujące wywłaszczonemu. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wnioskodawca nie może skutecznie domagać się odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z kolei ze względu, iż z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania a jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, należało w ocenie organu odwoławczego uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie dokonane postanowieniem organu pierwszej instancji. W skardze na powyższe postanowienie Z. J., nadal reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się uchylenia postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił rażące naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak legitymacji materialnej wnioskodawcy nie miał charakteru oczywistego; art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazywał, iż organy całkowicie dowolnie przyjęły, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Zdaniem skarżącego, organ winien był podjąć w sprawie postępowanie dowodowe, a także zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie stosownych dokumentów. Tymczasem organ bezrefleksyjnie i błędnie przyjął, iż wnioskodawca nie jest uniwersalnym następcą prawnym. W tym zakresie skarżący, powołując się na orzecznictwo i doktrynę argumentował, iż zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno zostać ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem w takim przypadku, kiedy oczywistym jest że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie przedmiotowej regulacji prawnej. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy organ powołał się jedynie na zapisy znajdujące się w księgach wieczystych. Powyższe w ocenie skarżącego prowadzi do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a więc do naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 19 stycznia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Namysłowskiego z dnia 7 września 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych w [...], stanowiących nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a o powierzchni 2,1300 ha, nr b o powierzchni 0,2800 ha i nr c o powierzchni 0,2800 ha, [...] oraz nr d o powierzchni 2,1300 ha, [...], w stosunku do których Z. J. obecnie pozostaje właścicielem. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień organów, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04 dostępne w CBOiSA). W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, dostępne w CBOiSA). Przepis art. 61a § 1 K.p.a. winien mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń w takim zakresie to taka możliwość istnieje tylko w toku postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje dopuszczalność ustalania i szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a.(tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, LEX nr 14661131). Zatem wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący ma interes prawny w sprawie i czy może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie możne zawierać rozstrzygnięcia w zakresie oceny i rozważań w przedmiocie interesu prawnego, czy też jego braku po stronie wnioskodawcy. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia i oceny określonych dokumentów, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty to konsekwentnie, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11; z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11; z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/02; z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12; z dnia 17/10.2012 r., sygn. akt II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12 - dostępne w CBOiSA). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że brak interesu prawnego skarżącego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie był oczywisty i wymagał przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania jego legitymacji materialnoprawnej. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia organ, dokonując skomplikowanego wywodu prawnego w zakresie obowiązującego w sprawie stanu prawnego, czyni rozważania w przedmiocie ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje aktualnie prawo skutecznego domagania się wypłaty odszkodowania za skutki, jakie były następstwem orzeczenia organu administracji, które zapadło ponad 50 lat temu, wyrażając przy tym stanowisko, że tylko sukcesja generalna stanowiłaby podstawę do możliwości ubiegania się o odszkodowania. W tym zakresie zauważyć należy, iż organ sięgając do zasobów ewidencji gruntów i budynków dokonał czynności ustalenia, że na dzień wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Namysłowie o zezwoleniu na budowę linii energetycznej 400 kV [...] - [...], właścicielem działek: nr e (z podziału, której w roku 1973 powstały działki: nr b i nr c), nr d oraz nr a nie był skarżący. Jednocześnie przeprowadzając badanie umowy darowizny z dnia 7 grudnia 1993 r. organ ustalił też, że w dacie tej skarżący nabył prawo własności ww. nieruchomości pod tytułem szczególnym, z czego wywodzi, że w realiach przedmiotowej sprawy doszło do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa, w którym nie zawiera się roszczenie przysługujące wywłaszczonemu. Wobec tych ustaleń organ skonstatował, że skarżący nie może skutecznie domagać się odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 1774, ze zm.). Organ, czyniąc w sprawie ustalenia w zakresie braku przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, wdaje się zatem w merytoryczną ocenę zasadności złożonego wniosku w aspekcie obowiązujących przepisów w dacie wywłaszczenia nieruchomości, jak i u.g.n. To zaś wymagało wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeprowadzone wiec przez organy postępowanie wyjaśniające nie mogło mieć miejsca poza postępowaniem administracyjnym i powodowało niemożność uznania oczywistości w istnieniu braku przymiotu strony. Kwestia interesu prawnego skarżącego nie była bowiem oczywista, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dokonania przez organ zarówno ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Tego rodzaju czynności mogły mieć miejsce tylko po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Dostrzegając powyższe, nie przesądzając wyników postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.