II SA/Op 353/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Pokój z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...] Wójt Gminy Pokój na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.", art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 9, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), przyznał S. S. na okres od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. zasiłek rodzinny na dziecko O. J. urodzoną 15 października 2013 r. i odmówił jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że S. S. składając wniosek o zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka załączyła do niego wystawione przez lekarza ginekologa zaświadczenie lekarskie z dnia 13 grudnia 2013 r., z którego wynika, iż pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży do porodu. Podał, iż strona oświadczyła, iż w 7 tygodniu ciąży zgłosiła się do lekarza pierwszego kontaktu ze względu na złe samopoczucie, ale lekarz nie zasugerował jej, że może być ono spowodowane ciążą. Nadto choruje na padaczkę i przyjmowane przez nią leki zawsze powodowały nieregularne cykle menstruacyjne. Mając na uwadze powyższe organ skonstatował, iż na podstawie złożonego przez stronę wniosku zasiłek rodzinny na córkę przysługuje, natomiast dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka nie przysługuje, gdyż strona nie pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. W odwołaniu od decyzji skarżąca wyjaśniła, że nie mogła uzyskać do 10 tygodnia ciąży zaświadczenia lekarskiego albowiem nie wiedziała, że pozostaje w ciąży. Podała, że od 2005 roku leczy się na padaczkę i zażywa leki, które wpływają na miesiączkę i jest ona nieregularna. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego mającego zastosowanie w sprawie organ odwoławczy odnosząc się do odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że S. S. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do dnia porodu, a nie od 10 tygodnia ciąży, co jednoznacznie przesądza o niespełnieniu przesłanki z art. 9 ust. 6 ustawy do otrzymania takiego dodatku. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie mają one znaczenia, gdyż organy administracji publicznej w przyznawaniu świadczeń muszą brać pod uwagę kryteria wskazane w ustawie i są nimi związane. Zaskarżając decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. S. podniosła w skardze, że od kilku lat choruje na epilepsję i zawsze miała nieregularne cykle miesiączkowe, z tego też powodu nie miała możliwości rozpoznania u siebie ciąży. Objawy, które występowały u niej w pierwszym trymestrze ciąży lekarz pierwszego kontaktu skojarzył z otyłością i problemami żołądkowymi. Dopiero w trakcie leczenia okazało się, że pozostaje w ciąży. Z tego względu nie ponosi winy za to, że dopiero w 12 tygodniu ciąży objęta została opieką medyczną. Uważa, że nie zaniedbała obowiązku opieki medycznej w czasie ciąży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że wydana decyzja Wójta Gminy Pokój dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.) zwanej dalej także "u.ś.r." lub "ustawą". W myśl art. 9 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy jednorazowy dodatek w wysokości 1000 zł z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6). Z kolei okoliczność pozostawania pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7). Przywołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 ustawy zostały wprowadzone na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 237, poz. 1654). W myśl treści art. 18 ustawy nowelizującej wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż od 10 tygodnia ciąży wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. W uzasadnieniu do projektu tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronach internetowych Kancelarii Sejmu). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. zachęcenie kobiet w ciąży, aby jak najwcześniej zgłaszały się po fachową pomoc medyczną. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 9 ust. 6 u.ś.r. (podobnie jak art. 15b ust. 5 u.ś.r.), a także zasady wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowej i funkcjonalnej – nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia. Podzielić należy powszechnie wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Można przyjąć, że w życiu występują przypadki, iż z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia lub indywidualne uwarunkowania fizjologiczne. Ze względu na problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W konsekwencji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet, które z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia lub fizjologią nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od ich woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 u.ś.r. W tej sytuacji wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 9 ust. 6 oraz analogicznie skonstruowanego art. 15b ust. 5 u.ś.r. przyjęta została w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13, z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 21/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13, WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 966/13, z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 757/13, z dnia z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13, WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13, WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 74/14, WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13 - dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl). Rozpoznając wniosek skarżącej organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia faktu niespełnienia przez skarżącą przesłanki pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. przyjąć należy, iż rolą organów było również wyjaśnienie okoliczności, dla których skarżąca znalazła się tak późno pod opieką lekarza ginekologa. W szczególności organy nie wzięły pod uwagę, iż stan zdrowia skarżącej (przyjmowanie leków na stwierdzoną w wieku 12 lat padaczkę) mógł mieć wpływ na brak możliwości rozeznania przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia. Z przedstawionych do akt kart informacyjnych leczenia szpitalnego z dnia 12 sierpnia 2005 r. i z dnia 6 lutego 2009 r. wynika, iż u skarżącej została zdiagnozowana padaczka pod postacią napadów pierwotnie uogólnionych. Do leczenia włączono lek neurologiczny. Już chociażby analiza tych dokumentów zgromadzonych przez organy wskazuje, że sytuacja zdrowotna skarżącej była skomplikowana. Skarżąca z uwagi na przyjmowanie leków neurologicznych miała prawo przed upływem 10 tygodnia ciąży nie podejrzewać, że jest w ciąży. Na powyższe zwraca zresztą uwagę skarżąca w oświadczeniu z dnia 30 grudnia 2013 r., które wyraźnie wskazuje, że ze względu na stałe przyjmowanie leków na padaczkę występują u niej nieregularne cykle miesiączkowe. W ocenie Sądu już chociażby z tego względu nie ma żadnych podstaw aby nie dać wiary skarżącej, że w jej sytuacji nie była ona w stanie rozpoznać u siebie ciąży w tak wczesnym etapie. Oświadczenie to jest dowodem w sprawie jak każdy inny dowód z dokumentu i podlega ocenie na tle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Nadto organy nie wzięły również pod uwagę wskazywanej przez skarżącą okoliczności odbytej w 7 tygodniu ciąży wizyty u lekarza rodzinnego. Z przedstawionego do akt zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 grudnia 2013 r. wynika, iż skarżąca 19 marca 2013 r., złożyła wizytę lekarską u lekarza rodzinnego i kolejną 16 kwietnia 2013 r., podczas której uskarżała się na bóle w nadbrzuszu. Zarówno podczas pierwszej jak i drugiej wizyty lekarz nie stwierdził u pacjentki ciąży, zalecając dalszą obserwację. Tym samym należy przyjąć, że skarżąca nie zawiniła w tym, że nie pozostawała do 10 tygodnia ciąży pod opieką medyczną, albowiem nie miała możliwości rozeznania stanu swojej ciąży. Wskazania dla dalszego postępowania sprowadzają się do tego, że prawidłowa ocena istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zaoferowanych przez stronę dowodów z dokumentów (kart leczenia szpitalnego wskazujących padaczkę, zaświadczenia lekarza rodzinnego z 24 grudnia 2013 r., zaświadczenia lekarza ginekologa z 13 grudnia 2013 r., oświadczenia strony z 30 grudnia 2013 r.) uzasadnia przyznanie stronie wnioskowanego dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Mając na uwadze powyższe oraz uznając, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez organy administracji zarówno przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 6 u.ś.r., jak i przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a.), orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).