II SA/Po 316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r., Wójt Gminy R. odmówił przyznania L. C. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka. Jako podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 8 ust. 1, art. 9, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) oraz § 1 pkt 1, § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka a także wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234; dalej: "rozporządzenie MZ z 14.09.2010 r."). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem odmowy przyznania L. C. wnioskowanego świadczenia było ustalenie, iż pozostawała ona pod opieką medyczną dopiero od 12 tygodnia ciąży. Warunkiem koniecznym dla przyznania wnioskowanego dodatku jest zaś złożenie wniosku w terminie do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia oraz dostarczenie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego fakt pozostawania przez matkę dziecka pod opieką medyczną najpóźniej od 10. tygodnia ciąży do dnia porodu (art. 9 ust. 5 u.ś.r.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. C. podnosząc, iż była zaskoczona tym, że jest w ciąży, bowiem w dalszym ciągu karmiła piersią pierwsze dziecko i tylko z tego powodu przegapiła termin badania lekarskiego przed dziesiątym tygodniem ciąży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) oraz art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w myśl z art. 9 u.ś.r. dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 1). Dodatek przysługuje jednorazowo w wysokości 1 000,00 zł (ust. 3). Dodatek ten przysługuje jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (ust. 6). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 7). Dalej organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 4 listopada 2013 r. potwierdzające, iż L. C. pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu, co oznacza, iż nie zostały spełnione warunki wymagane przez ustawę do przyznania jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy normujące zasady przyznawania świadczenia mają charakter ius cogens, co oznacza, iż decyzja wydana na ich podstawie jest decyzją związaną, a jej treść wyznacza przepis prawa materialnego, a organ nie ma możliwości orzekania w oparciu o uznanie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. C. podniosła, że jej szczególna sytuacja zdrowotna (karmienie piersią poprzedniego dziecka) nie pozwoliła na rozpoznanie przez nią ciąży i dlatego zgłosiła się do lekarza jedynie na kontrolę i została zaskoczona informacją, iż jest w ciąży. Nadto skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Podstawę materialno-prawną wydania decyzji w przedmiocie dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej u.ś.r.). W myśl art. 9 ust. 1 i art. 3 tej ustawy jednorazowy dodatek w wysokości 1 000,- zł z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6). Z kolei okoliczność pozostawania pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 9 ust. 7). Przywołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zostały wprowadzone w do tej ustawy na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 237, poz. 1654). W myśl treści art. 18 ustawy nowelizującej wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne ze strony: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. zachęcenie kobiet w ciąży aby jak najwcześniej zgłaszały się po fachową pomoc medyczną. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) analizowanych przepisów art. 9 ust. 6 u.ś.r. (i art. 15b ust. 5 u.ś.r.), a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych – nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich literalnego brzmienia. Podzielić należy powszechnie wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że co prawda przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej (np. w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie Sądu, także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia lub indywidualne uwarunkowania fizjologiczne. Ze względu na określone problemy zdrowotne kobieta może być bowiem poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia lub fizjologią nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 u.ś.r. W tej sytuacji wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Z podnoszonych zarówno w odwołaniu, jak i skardze twierdzeń wynika, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieka medyczną od momentu rozpoznania u niej ciąży, co nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2013 r. Ze znajdujących się w aktach zaświadczeń wynika, że wnioskodawczyni po rozpoznaniu u niej ciąży była objęta opieką medyczną i odbyła 9 wizyt u lekarza, a ciąża zakończyła się porodem zabiegowym (cięciem cesarskim). W zaświadczeniu lekarskim z dnia 28 listopada 2013 r. potwierdzona została nadto podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż zaszła w ciążę karmiąc piersią pierwsze dziecko, a stwierdzenie ciąży podczas badania 12 kwietnia 2013 r. było dla niej zaskoczeniem. W ocenie sądu nie ma żadnych podstaw aby nie dać wiary skarżącej, że w jej sytuacji nie była ona w stanie rozpoznać u siebie ciąży na tak wczesnym etapie. Tym samym należy przyjąć, że skarżąca niczym nie zawiniła w tym, że nie zgłosiła się wcześniej do lekarza, i w ocenie sądu nie może ponosić negatywnych skutków literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. Prokonstytucyjna wykładnia omawianego przepisu oraz analogicznie skonstruowanego art. 15b ust. 5 u.ś.r. przyjęta została w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. II SA/Ol 801/13, z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. II SA/Ol 21/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., III SA/Gd 223/13, WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 580/13, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 966/13, z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 757/13, z dnia z dnia 14 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 1022/13, WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. III SA/Kr 156/13, WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II SA/Ke 74/14, WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 603/13 - dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl). Ponieważ stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, a postępowanie dowodowe nie wymaga żadnego uzupełnienia Sąd uchylił jedynie decyzję organu II instancji, który ponownie rozpoznając sprawę będzie się kierował wskazaną powyżej wykładnią przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak części rozstrzygającej wyroku. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 P.p.s.a. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.