II SA/Po 426/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 740,- (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T.Świstak /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik Po rozpoznaniu wniosku R. R. z dnia 8 września 2009 r., uzupełnionego pismem z dnia 23 listopada 2009 r. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic, parteru i piętra istniejącego na nieruchomości przy ul. S. w K. (dz. nr [...] obręb [...]) budynku mieszkalnego na hotel z funkcją gastronomiczną i biurową. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po zapoznaniu się z wniesionymi uwagami stron postępowania, oraz wynikami dokonanej analizy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, że nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji nie dopatrzył się żadnych przepisów ograniczających możliwość zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w sposób zaproponowany przez wnioskodawcę. Teren na którym ma powstać projektowana inwestycja położony jest w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej realizowanej zarówno w formie usług "wbudowanych" w budynki mieszkalne, jak i w samodzielnych budynkach usługowych. Ponadto, teren ten przylega z dwóch stron do dwóch ulic miejskich co predysponuje go do lokalizacji na nim usług o nieuciążliwy charakterze. Odnosząc się do przedstawionych przez strony postępowania uwag Prezydent Miasta K. podkreślił, iż w przedmiotowej decyzji ustalił szereg obostrzeń dotyczących możliwości funkcjonowania nowoprojektowanej inwestycji, w szczególności dotyczących konieczności zachowania odpowiednich norm hałasu oraz ograniczenia ewentualnych uciążliwości zapachowych czy też świetlnych. Organ wyjaśnił, iż działalność hotelarska w skali, jaka jest planowana na przedmiotowej nieruchomości nie jest zaliczana do inwestycji o charakterze uciążliwym. Działalność ta z racji swojej funkcji powinna charakteryzować się zachowaniem norm hałasu przewidzianych prawem dla terenów zamieszkiwania zbiorowego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. L. zarzuciła nieprawidłowości w ustaleniu liczby miejsc parkingowych i miejsca ich usytuowania. Zwróciła także uwagę, iż zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość wydzielanych miejsc parkingowych nie może być mniejsza niż 7 metrów w przypadku 4 stanowisk łącznie i 10 metrów w przypadku 5 do 60 stanowisk łącznie, od budynku mieszkalnego. Natomiast planowany parking znajduje się 3 metry od okien wnoszącej odwołanie. Zdaniem E. L. inwestor nie jest w stanie zapewnić 12 miejsc postojowych, o których mowa w decyzji organu I instancji. Ponadto planowana na przedmiotowej nieruchomości działalność, będzie zakłócać spokój w godzinach nocnych, co negatywnie wpłynie na stan zdrowia fizycznego i psychicznego mieszkańców sąsiednich domów, którzy wrażają sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Działalność hotelu i jego uciążliwe oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości spowoduje spadek ich wartości oraz zmieni charakter spokojnego osiedla mieszkaniowego w hałaśliwą ulicę. W złożonym odwołaniu strona wniosła nadto o przeprowadzenie przez organ II instancji odwodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty E. L. wniosła o uchylenie decyzji z [...] lutego 2010 r. W piśmie z dnia 31 marca 2010 r. będącym uzupełnieniem odwołania E. L. podniosła ponadto, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niekompletny wniosek i nieprawdziwe informacje w nim zawarte. W szczególności inwestor we wniosku podał, iż budynek przy ul. S. w K. posiada 3 kondygnacje, podczas gdy w rzeczywistości jest ich cztery (piwnica, parter, piętro i strych). W związku z powyższym organ I instancji nie mógł prawidłowo oszacować powierzchni użytkowej budynku, co jest niezbędne chociażby dla prawidłowego doboru ilości miejsc parkingowych. Ponadto wnioskodawca nie podał informacji dotyczących udziału poszczególnych funkcji w planowanej zmianie sposobu gospodarowania. Niewiadomo zatem czy np. pomieszczenie biurowe będą zajmowały 100 m2 czy może 1200 m2, w związku z czym niewiadomo czy inwestor powinien przewidzieć na cele działalności biurowej 2 miejsca parkingowe (jak to wynika z pkt 3 ppkt k zaskarżonej decyzji) czy więcej. Wnioskodawca nie określił także przewidywanego zapotrzebowania na media (energię elektryczną i wodę) oraz parametrów technicznych inwestycji, w tym źródeł hałasu, emisji hałasu do otoczenia, projektowanych źródeł zanieczyszczeń. Zadaniem E. L. decyzja organu I instancji jest niespójna z załącznikiem graficznym. Wspomina m.in. o budynku garażowo-gospodarczym (pkt 2 ppkt c decyzji), który na załączniku graficznym nie widnieje. To samo dotyczy miejsc parkingowych pod koroną znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości dębu, które widnieją na załączniku graficznym, a nie są przewidziane w treści decyzji. Ponadto zaskarżona decyzja narusza także art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na żadnej z sąsiadujących działką nr [...] nieruchomości nie istnieje zabudowa, która uzasadniała by lokalizację czterokondygnacyjnego hotelu z funkcja gastronomiczną i biurową w środku osiedla domków jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, iż organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał prawidłowych ustaleń. Kolegium zwróciło uwagę, iż Prezydent Miasta K. wskazał, że w projekcie zagospodarowania działki należy zaplanować urządzenie zieleni, usytuowanie miejsc na składowanie odpadów, jak też miejsc postojowych. Określono ilość miejsc postojowych wymaganych dla określonych funkcji usytuowanych na obiekcie lecz nie wskazano konkretnych miejsc lokalizacji parkingów, bowiem jest to uprawnienie organu wydającego pozwolenie na budowę. W zaskarżonej decyzji zawarto również wymagania związane z ochroną interesów osób trzecich i nie narusza ona ich prawa własności oraz innych uprawnień. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wywiodła E. L. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r, (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.), § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2006 nr 164, poz. 1588.) oraz art. 28, 10 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z zm. dalej: K.p.a.). W pierwszej kolejności strona skarżąca podniosła, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy na analizowanym obszarze. Czyni to jedynie pozornie gdyż terenie działek sąsiednich prowadzona jest jedynie tzw. nieuciążliwa działalność usługowa, która ma jedynie charakter uzupełniający dla budowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Działalność gastronomiczna i hotelarska może mieć taki nieuciążliwy charakter, ale zależy to od jej skali. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie będzie pełniła funkcji usługowej uzupełniającej dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Rozmiar planowanego hotelu świadczy, iż jedną z głównych usług będzie organizacja dużych i regularnych imprez dla wielu uczestników. Narusza to w sposób rażący zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżąca wskazał również, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wydanego dla miasta K., przedmiotowa działka przewidziana jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jakkolwiek ustalenia studium nie wiążą organów orzekających w przedmiotowej sprawie, to okoliczność ta nie powinna pozostawać bez znaczenie w ocenie organu, którego zakres uznania w decyzji o warunkach zabudowy jest szeroki. Skarżąca zarzuciła również, wadliwość sposobu dokonania analizy funkcji zabudowy i zagospodarowana terenu przez niezrozumiały sposób zakreślenia obszaru analizowanego. Uchybienie to budzi wątpliwości czy organ prawidłowo ocenił stan zabudowy obszaru analizowanego jak również, czy wszystkie osoby, których interesu prawnego dotyczyło niniejsze postępowanie zostały prawidłowo zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej część graficzna analizy zawiera oznaczenie obszaru analizowanego. Ponadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i zawarte w nim ustalenia nie mogą być podstawą ustalania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. Z kolei twierdzenie, iż na planowanym obiekcie będą organizowane imprezy utrudniające życie okolicznym mieszkańcom nie mogą być brane pod uwagę, gdyż te zdarzenie przyszłe i niepewne nie stanowią podstawy odmownego załatwienia wniosku inwestora. Pismem procesowym z dnia 20 lipca 2010 r. strona skarżąca uzupełniła skargę o kolejne zarzuty. W jej opinii organ I instancji niewłaściwie i samowolnie określił krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, iż stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie, ale również właściciel (użytkownik wieczysty) innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie kilkoro właścicieli okolicznych nieruchomości chciało wziąć udział w postępowaniu, ale nie zostali oni poinformowaniu o jego wszczęciu oraz możliwości uczestniczenia w charakterze strony. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 9 K.p.a. Skarżąca wskazała również na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego co było konsekwencją niewyznaczenia na kopii mapy zasadniczej granic tego obszaru stosownie do treści § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. Skoro organ niewłaściwie ustali granice obszaru analizowanego to nie sposób zweryfikować czy planowane inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Stosownie zaś do treści przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 K.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane) Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, jak również organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu i pismach procesowych zarzutów. Nie sposób bowiem uznać za prawidłową realizację przywołanych przepisów K.p.a. lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa, a organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał prawidłowych ustaleń. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc i zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1) teren ma dostęp do drogi publicznej; 1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 1) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 1) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca w złożonym odwołaniu i pismach procesowych składanych w toku postępowania drugoinstancyjnego kwestionowała przyjętą przez organ I instancji ocenę co do kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, zarzuciła decyzji niespójność pomiędzy częścią tekstową, a załącznikiem graficznym, podniosła szereg zarzutów naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego, a także zarzut błędnych ustaleń faktycznych co do ilości kondygnacji w przedmiotowym budynku oraz zgłosiła wnioski dowodowe. Mimo sformułowania przez skarżącą określonych zarzutów i wniosków dowodowych organ II instancji w praktyce się do nich nie odniósł, jak również nie dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie poczynił własnych ustaleń faktycznych i prawnych. Szczególnie istotne jest przy tym nieodniesienie się do zarzutów dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, w sytuacji gdy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić przy tym należy, iż choć rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publ. Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publ. Lex nr 284499, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), to jednak ze względu na wagę tego zagadnienia dla końcowego rozstrzygnięcia organ winien się do niego szczegółowo odnieść, tym bardziej, że szczegółowych rozważań odnośnie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy brak również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ winien zatem ustalić, czy zabudowa proponowana przez inwestora, to jest zabudowa o charakterze wyłącznie usługowym (budynek hotelowy z funkcją gastronomiczna i biurową) i o określonej wielkości, nie godzi w w funkcje zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkalnej i zabudowy usługowej nakierowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców. Istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia mogło mieć również nierozpoznanie zarzutów skarżącej co do błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji odnoście wielkości przedmiotowego obiektu (ilości kondygnacji) oraz niespójności pomiędzy częścią opisową decyzji, a załącznikiem graficznym do niej, jak też nierozpoznanie wniosku dowodowego strony. Odnośnie tej ostatniej okoliczności zauważyć należy, iż choć organ ( w tym organ odwoławczy) nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, to jednak winien w takim przypadku wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zagadnienia uniemożliwia Sądowi kontrolę merytorycznej słuszności takiego stanowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1998 r., sygn. III SA 193/97, publ. Lex nr 35474, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 czerwca 1998 t., sygn. I SA/Kr 963/97, publ. Lex nr 74237, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1622/05, publ. Lex nr 222029 i z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 617/07, publ. Lex nr 516099). Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ II instancji, uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd, nie może przeprowadzać samodzielnie oceny trafności, bądź nietrafności zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez stronę, jak też zasadności rezygnacji z wnioskowanego przez stronę dowodu, albowiem sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy, w tym w szczególności w sposób jednoznaczny ustalić stan faktyczny sprawy, rozważyć potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dowody wnioskowane przez stronę, a następnie wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., przy czym wyniki poczynionych ustaleń winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, w którym winien nadto szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach procesowych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2010 r., a dotyczących niewłaściwego określenia przez organy kręgu podmiotów uprawnionych do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazać natomiast należy, iż wprawdzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy, lecz również właściciel (użytkownik wieczysty) innej działki leżącej w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, to jednak wbrew twierdzeniom skarżącej nie przesądza to o tym, iż stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Zauważyć należy, że czym innym jest pojęcie działki sąsiedniej w aspekcie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , a czym innym jest to pojęcie używane w nawiązaniu do statusu strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W jurysdykcji sądowej przyjęto, że posiadanie statusu strony postępowania ma swoje źródło w przepisie prawa materialnego stanowiącym podstawę interesu prawnego. O legitymacji strony nie stanowi natomiast interes faktyczny. Przepis art. 54 pkt 1 lit d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia ochronę interesów właścicieli i wieczystych użytkowników działek sąsiednich z terenem inwestycji oraz może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli i wieczystych użytkowników działek dalej położonych. Uzależnione jest to od zasięgu oddziaływania przyszłej inwestycji, co organ obligowany jest badać w każdej sprawie. Zatem przy ustalaniu podmiotów posiadających interes prawny w konkretnej indywidualnej sprawie, (czyli stron) nie ma zastosowania szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej wykorzystywane dla potrzeb zapewnienia ładu przestrzennego, które to pojęcie należy utożsamiać z wszystkimi działkami na analizowanym terenie. Do uzyskania statusu strony, jak wyżej wskazano, nie wystarczy być właścicielem nieruchomości położonej na obszarze podlegającym analizie - konieczne jest wskazanie przepisów prawa materialnego, z których właściciel nieruchomości (niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej wobec z nieruchomością, której dotyczą warunki zabudowy) może skutecznie wywodzić żądanie dokonania przez organ odpowiednich czynności w sprawie. Z kolei dla realizacji celu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (zapewnienia ładu przestrzennego) nie jest potrzebny udział w postępowaniu właścicieli wszystkich nieruchomości z analizowanego obszaru. Zauważyć należy, iż choć postępowanie niniejsze prowadzone było w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z racji podobieństwa poprzednio wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obecnie wydawaną decyzją o warunkach zabudowy, na grunt tegoż postępowania da się przenieść dorobek orzeczniczy wypracowany pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami), w którym to orzecznictwie przyjmowane było, iż do kręgu stron takich postępowań należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji tj. bezpośrednich jej sąsiadów, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2005 r. sygn. VI SA 13/95-ONSA 1995 Nr 4 poz. 154 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 1995 r. sygn. VI SA 20/95 – ONSA 1996, Nr 2, poz. 54). W uzasadnieniach wskazanych wyżej uchwał w sposób jednoznaczny stwierdzono, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego, bowiem mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zauważyć nadto należy, że określenie obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawione jest w części uznaniu organu administracji, albowiem prawodawca w sposób bezwzględnie obowiązujący określił jedynie minimalną wielkość tego obszaru, stanowiąc w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, nie określił zaś maksymalnych rozmiarów tego obszaru pozostawiając to uznaniu organu administracji. Obszaru tego nie wyznaczają przy tym oddziaływania inwestycji na otoczenie (poprzez immisje, zanieczyszczenia środowiska, itp. jak ma to miejsce w przypadku unormowania zawartości wniosku o wydanie decyzji, lecz wpływ inwestycji na otoczenie w rozumieniu urbanistycznym, to jest obszaru stanowiącego pewna urbanistyczna całość (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 1 do art. 61, s. 495). Przyjęcie proponowanej przez skarżąca koncepcji, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są każdorazowo wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w obszarze analizowanym prowadziłoby zatem do sytuacji, gdy przymiot bycia stroną w takim postępowaniu administracyjnym wynikałby nie wprost z przepisów prawa nie miałby charakteru obiektywnego, lecz stanowiłby li tylko następstwo rozstrzygnięcia organu administracji określającego wielkość obszaru analizowanego w danej sprawie, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 28 K.p.a. Za nietrafny uznać również należy podniesiony w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2010 r. zarzut obrazy § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Obszar ten został bowiem na takowej mapie wyznaczony, a mapa ta stanowi załącznik do analizy sporządzonej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy i znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji, stanowiąc ich karty 38-41 - analiza, 35-37 - mapa. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zwrot "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy" nie oznacza, jak zdaje się sugerować skarżąca, iż granice te organ ma wyznaczyć na egzemplarzu kopii mamy dołączonym przez wnioskodawcę do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, lecz tylko, iż obszar ten ma być przez organ wyznaczony na kopii mapy o parametrach wskazanych w tym przepisie, to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o odpowiedniej skali wynoszącej 1:500 lub 1:1.000. Wymogom tym odpowiada kopia mapy, którą posłużył się dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego organ I instancji, stanowiąca wskazane powyżej karty akt administracyjnych. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200, art. 202 § 1, art. 205 § 2 i art. 223 § 2 P.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zgodnie z art. 200 P.p.s.a w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącej zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 500 zł oraz wynagrodzenie reprezentującego ją adwokata. /-/ T. Świstak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik