II SA/Po 440/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K., J. P., J. P., R. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., po rozpoznaniu odwołań M. P. oraz O. .. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., znak [...] o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej położonej w P., przy ulicy [...], stanowiącej działkę numer [...]. arkusz mapy 17, obręb K., zapisanej w księdze wieczystej numer [...] [...], jako własność M. P.: 1. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do O. .., 2. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wobec tego: a. umorzył postępowanie I instancji w części w jakiej prowadzone było w odniesieniu do O. .. i P. S.A.; b. odmówił M. K., J. P., J. P. i R. P. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], ark. m. 17, obr. K. , zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność M. P.. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta P. decyzją z [...] 2016 r. orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz: M. K., J. P., J. P. i R. P. w [...] części każdemu z nich. W punkcie drugim przedmiotowej decyzji organ orzekł, że osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej mają obowiązek zwrócić M. P., tytułem należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej: u.g.n.), razem kwotę [...]zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji zreferował przebieg postępowania administracyjnego oraz wskazał na podstawy jego wydania, tj. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Dalej ustalił, że decyzją Prezydium Rady N. m. P. (dalej PRN) z [...] 1966 r., znak [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. między ulicami D. i C. , stanowiącą wówczas działkę nr [...], k. mapy 21, obr. [...], kw nr [...], jako przedmiot współwłasności małżonków L. i I. P.. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN z 18 marca 1966 r. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla domków jednorodzinnych oszczędnych dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "J. " w P. (dalej: Spółdzielnia), zgodnie z ustaleniami decyzji PRN z 24 grudnia 1965 r. znak [...], wydanej w oparciu o uchwałę Nr [...]/65 PRN z 13 lipca 1962 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. (Dz. Urz. RN m. P. z 1962 r. Nr [...], poz. 71, dalej: plan P. z 1962 r.). Starosta wyjaśnił, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby: tj. spadkobiercy zmarłych L. i I. P.. Starosta podał, że przedmiotowa działka nr [...] to część dawnej działki nr [...]. Na gruncie znajduje się budynek stanowiący dawniej barak wykorzystywany przez Spółdzielnię jako zaplecze budowy osiedla domków jednorodzinnych. Na gruncie nie rozpoczęto w okresie 7 lat, ani nie zrealizowano w ciągu 10 lat od wywłaszczenia, prac polegających na budowie domów jednorodzinnych. Zamiast tego teren wykorzystano jako zaplecze budowy, przy czym sam barak powstał - zdaniem Starosty - przed wywłaszczeniem. Dopiero w 1980 r. budynek wraz z gruntem pod nim oddano w użytkowanie Wojewódzkiemu Urzędowi Telekomunikacji w P. (Telekomunikacja), a następnie w latach 90-tych XX w. (na mocy decyzji Prez. M. P. z dnia 22 grudnia 1998 r., nr [...]) zatwierdzono projekt budowlany i wydano zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu na budynek administracyjno-usługowy. W budynku powstał Urząd Pocztowy P. 20 oraz centrala telefoniczna typu [...] NN. W tym stanie organ I instancji uznał, że zwrot nieruchomości jest zasadny, zwłaszcza że poprzednik prawny O. .. uzyskał prawo użytkowania terenu dopiero na mocy decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] 1980 r., znak [...] Dalej organ stwierdził, że konsekwencją zwrotu nieruchomości na rzecz osób uprawnionych jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanej części odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: M. P. oraz Spółka O. .. M. P. zarzuciło naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. podnosząc, że przy ocenie realizacji celu publicznego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla. W odwołaniu wskazano, że skoro w baraku urządzono placówkę [...] S.A. oraz centralę telefoniczną obsługujące m.in. mieszkańców [...], to cel wywłaszczenia spełniono. M. wskazało też, że Starosta naruszył art. 89 § 2 K.p.a. nie przeprowadzając rozprawy z udziałem biegłego. Z kolei O. .. zarzuciło Staroście naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należycie postępowania dowodowego. Podniesiono, że z akt sprawy, ani z uzasadnienia decyzji, nie wynika, czy organ wyczerpał możliwości w zakresie doprecyzowania celu wywłaszczenia za pomocą dokumentacji archiwalnej. Zwrócono uwagę, że organ I instancji nie zrealizował wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Wojewody z 20 stycznia 2015 r. Spółka podniosła też, że sposób zagospodarowania działki nr [...] uznać należy za zgodny z celem wywłaszczenia, bowiem infrastruktura telekomunikacyjna i placówka P. S.A. to elementy towarzyszące osiedlu mieszkaniowemu, względnie dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia, niestanowiąca jej jakościowej zmiany. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. obejmujące zapoznanie się i analizę dokumentów związanych z realizacją zamierzenia o nazwie "[...]" w Urzędzie M. P., jak i akt wywłaszczeniowych, pozyskał dokumenty z ewidencji gruntów i budynków, z których mogło wynikać szczegółowe przeznaczenie terenu w przeszłości, jak również dokumenty będące podstawą podziałów. Do akt sprawy włączono dokumenty z utworzenia w 1988 r. państwowej jednostki organizacyjnej o nazwie Polska Pocztowa, Telegraf i Telefon - Dyrekcja Wojewódzka w P. i jej późniejszym przekształceniem w przedsiębiorstwo państwowe [...] (dalej: p.p. [...] oraz spółkę T. S.A. Wyjaśniono, że działania te zmierzały do odnalezienia dokumentacji archiwalnej, która miała przyczynić się do konkretyzacji celu wywłaszczenia. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji co do stanu faktycznego sprawy, co w sposób szczegółowy, z powołaniem stosownym dowodów przedstawił w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem PRN z [...] 1966 r. na rzecz Skarbu Państwa, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm., dalej: ustawa z 1958 r.), które to orzeczenie stało się ostateczne w części dotyczącej wywłaszczenia w dniu 3 listopada 1966 r. Organ wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja budowy osiedla domków jednorodzinnych oszczędnych dla Spółdzielni. W decyzji wywłaszczeniowej powołano się na decyzję PRN o lokalizacji szczegółowej z 24 grudnia 1965 r. oraz wskazano, że cel publiczny jest zgodny z planem P. z 1962 r. Zgodnie z decyzją lokalizacją na działce nr [...] przewidziano osiedle domków jednorodzinnych oszczędnych. Załącznik graficzny do tej decyzji nie konkretyzuje co i gdzie dokładnie miało się znaleźć. Z treści decyzji wynika jednak, że inwestycja miała być zrealizowana w oparciu o wcześniejsze wytyczne z 14 lipca 1965 r., znak [...] (nie odnaleziono) oraz winna uwzględniać konieczność zapewnienia terenu pod usługi handlowe i rzemieślnicze. Wojewoda wyjaśnił, że pomimo podejmowanych starań nie zdołano odnaleźć dokumentów, które powstałyby przed wywłaszczeniem i czyniłyby możliwym konkretyzację celu wywłaszczenia. Stosownych dokumentów nie znaleziono: 1) wśród materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) w dokumentacji archiwalnej związanej ze S. w Urzędzie M. P. (dalej: UMP; 3) w aktach wywłaszczeniowych znak [...] w UMP. Wskazano, że przed wywłaszczeniem L. P. dążył do uzyskania zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału działki nr [...]. Z akt archiwalnych sygn. [...] wynika, że chciał wydzielić liczne parcele budownictwa mieszkaniowego na swojej działce, w tym na terenie odpowiadającym działce nr [...]. Z ówczesnego projektu wynika, że na obszarze działki nr [...] miały znaleźć się parcele mieszkaniowe o pow. i wymiarach analogicznych, co pozostałe. Nie uzyskał on na to zgody, chociaż teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową indywidualną, to projekt podziału nie był przewidziany w aktualnym planie etapowym. Wskazano, że "ze sprawą można wrócić w 1965". Wojewoda przedstawiając kolejno wszystkie etapy podziału wywłaszczanej działki nr [...] wskazał, że finalnie przedmiotowa działka nr [...] powstała w następstwie podziału działki nr [...] (z wniosku Zarządu Dróg Miejskich w P., w toku postępowania zwrotowego celem wydzielenia działki drogowej nr [...] – ul. [...] i pozostałą część w postaci przedmiotu niniejszego postępowania). Następnie Wojewoda stwierdził, że z jego ustaleń wynika, że barak znajdujący się na działce [...] powstał w toku budowy osiedla mieszkaniowego niskiego "[...]", początkowo, z zamiarem późniejszego wyburzenia. Nie mógł on stanowić sam w sobie celu publicznego. Był to tymczasowy budynek wzniesiony, aby umożliwić realizację celu publicznego - jako baza logistyczna dla pracowników budowlanych. Zaznaczono, że w piśmie Spółdzielczego Zrzeszenia "[...]" z dnia 18 lipca 1980 r. wskazano, że "w wyniku likwidacji Zrzeszenia ulegnie rozbiórce zaplecze (budynek), w którym zlokalizowana jest centrala telefoniczna". Dalej Wojewoda wskazał, że na początku lat 80-tych XX w. dostrzeżono jednak, że obiekt jest w dobrym stanie i zamiast likwidacji postanowiono o jego modernizacji i przystosowaniu do potrzeb Telekomunikacji. Ta urządziła w północnej części obiektu centralę telefoniczną, a w pozostałych pomieszczeniach magazyny dla materiałów związanych z budową, remontem i konserwacją sieci telekomunikacyjnej, jak i pomieszczenia socjalno-biurowe dla pracowników magazynowych. Następnie (na podstawie decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] 1980 r. i później sporządzonych dokumentów, m.in. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 3 lipca 1981 r.) obszar odpowiadający działce nr [...] oddano w użytkowanie - w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce terenami z 1961 r.") - Telekomunikacji. Ta urządziła w baraku centralę telefoniczną obsługującą teren "P.-S.". Po uzyskaniu tej decyzji, budynek zmodernizowano i przystosowano do potrzeb centrali telefonicznej. Z kolei w 1992 r. środkową część budynku "wynajęto" p.p. [...] pod lokalizację Urzędu Pocztowego nr [...]. Południową część budynku przeznaczono pod magazyn dla T. S.A. Organ II instancji ustalił, że ów budynek, pod względem technologicznym, to murowany barak, otynkowany i pokryty papą. Przed nim od strony wschodniej znajduje się część parkingowa, a od zachodniej niewielki fragment utwardzonej powierzchni (zaplecza baraku), wykorzystywanej też jako parking, otoczonej ogrodzeniem z siatki drucianej. Wokół budynku rośnie zieleń (trawa, krzewy i drzewa). Z formalnego punktu widzenia zmiana sposobu użytkowania tego budynku z magazynowego na administracyjno-usługowy, nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta M. P. (z dnia 22 grudnia 1998 r.). Podsumowując organ odwoławczy wyjaśnił, że poczynając od lat 80-tych XX w. terenem dysponowali: Telekomunikacja, państwowa jednostka organizacyjna "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" (od 1 stycznia 1989 r.), a po jej przekształceniu [...] S.A. wraz z p.p. [...] (od 30 września 1992 r.), która utworzyła tu placówkę Urzędu Pocztowego. Dalej wskazano, że w latach 1966-1975 działka była objęta ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego M. P. (uchwała Nr [...]/66 z 9 września 1966 r. - Dz. Urz. RN m. P. Nr [...], poz. 80, dalej: "plan z 1966 r."). Obszar należał do jednostki bilansowej X i oznaczony był symbolem W17MN - teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności, dla którego przewidziane były tzw. "usługi podstawowe". W latach 1975-1994 r. teren objęty był ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego m. P., zatwierdzonego przez Wojewodę P. w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P. (uchwała Nr [...] WRN w P. z 21.10.1977r. - Dz. Urz. WRN w P. Nr [...], poz. 110, dalej: "plan z 1975 r."). W planie tym grunt ten oznaczono symbolem MN - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa o niskiej intensywności. W okresie od wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. - Dz. Urz. Woj. P. . z 1994 r., Nr [...], poz. 246) grunt objęty był ustaleniami dla symbolu "[...]" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, położony w rejonie o przewadze osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności w II strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Dla tego terenu plan dopuszczał lokalizację usług nieuciążliwych, jak handel oraz biura, jako uzupełnienie dla mieszkalnictwa. Wojewoda wyjaśnił, że plan z 1962 r., obowiązujący przed planem z 1966 r. zaginął i nie można go odnaleźć. Jednocześnie wskazał, że w międzyczasie "funkcjonował" też w obrocie niezatwierdzony projekt szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego "[...]". Obszar "[...]" był jednym z fragmentów całego osiedla "[...]", O. to składało się z sektorów, wśród których w ramach sektora [...] znajdowała się przedmiotowa działka. Ów plan co do sektora [...] był tylko projektem, a mimo to był podstawą niektórych rozstrzygnięć (np. decyzji Prezydenta M. P. z dnia 30 października 1985 r. o pozwoleniu na budowę pawilonów handlowych na północ od przedmiotowej działki). Wedle tegoż projektu planu przedmiotowa działka miała być objęta ustaleniami symbolu "A26UA", - usługi administracji. Organ odwoławczy przedstawił przebieg restrukturyzacji państwowej jednostki organizacyjnej Telekomunikacja, które doprowadziło do powstania spółki Telekomunikacja S.A. Podano następnie, że aktem przekazania nr [...] z 30 kwietnia 1992 r. Pełnomocnik Generalny ds. podziału majątku PPTT przekazał "na własność" [...] S.A. część działki numer [...] o pow. 1400 m2, zabudowaną budynkiem techniczno-magazynowym, przy czym w uwagach wskazano, że "na rzecz p.p. [...] ustanawia się prawo użytkowania 38,5 m2 pow. tzn. parter budynku. Organ wskazał, że następcą prawnym T. P. S.A. jest O. .., zaś p.p. [...] jest [...] S.A. Wskazano, że choć p.p. [...] miało otrzymać część nieruchomości w użytkowanie (na mocy powołanego aktu przekazania) i tak zawarło w późniejszym czasie z Telekomunikacją [...] S.A. umowy dotyczące: warunków korzystania z tytułu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego i najmu. Wojewoda stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z celem wywłaszczenia było wybudowanie na terenie objętym inwestycją baraku służącego jako pomieszczenie magazynowo-biurowe dla robotników w procesie budowy osiedla, który w dacie złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej był przystosowany do potrzeb oraz wykorzystywany przez Telekomunikację oraz p.p. [...]. Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja Starosty w zakresie skutku w postaci zwrotu działki nr [...] jest nieprawidłowa, ponieważ na gruncie zrealizowano cel wywłaszczenia - usługi podstawowe dla budownictwa mieszkaniowego. Z kolei jeśli chodzi o odwołanie O. .. uznał za konieczne umorzenie postępowania odwoławczego, uznając, że ów podmiot nie ma przymiotu strony. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy u.g.n., albowiem przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wojewoda wskazał, że zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia należy określać z jednej strony realizując wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, z drugiej strony dopuścić należy, iż pod ustalonym celem wywłaszczenia nie mieści się tylko dosłownie przewidziana inwestycja, ale również obiekty jej towarzyszące (nieodzowne elementy np. infrastruktury technicznej). Podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować według zasady "od ustaleń szczegółowych do ogólnych", albowiem najpierw bada się cel wskazany w akcie wywłaszczenia, a w razie niemożności poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie sięga się np. do zapisów obowiązujących w momencie wywłaszczenia szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, potem zaś planów ogólnych. Dopuszczalne jest, aby cel wywłaszczenia uległ zmianie po akcie wywłaszczenia. Odróżniać należy jednak niedozwoloną zmianę celu wywłaszczenia - jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia, od dopuszczalnej modyfikacji tego celu - obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora. Zmiana jakościowa celu wywłaszczenia jest niedozwolona w tym znaczeniu, że skutkuje uznaniem nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i restytucją przymusowo odebranego prawa. Ostatnim aspektem sprawy jest stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie powyższej przesłanki jest kluczowe dla sprawy zwrotowej, gdyż: 1) polega na sprawdzeniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych wart. 137 pkt 1 i 2 u.g.n.; 2) pozwala przyjąć, iż nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od tego kiedy doszło do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, o ile została ona wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok TK z 24 marca 2014 r., sygn. akt P [...], Dz. U. poz. 376). Ostatni z argumentów dotyczy nieruchomości, które zostały skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r., a zatem stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do odwołania O. .. organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali zaliczeni jej poprzedni właściciele, jak i ich spadkobiercy. W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również użytkownikowi wieczystemu oraz na podstawie art. 138 ust. 2 u.g.n. określonym powyższym przepisem podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym (użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia), a także trwałemu zarządcy nieruchomości. Zdaniem Wojewody O. .. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot. Organ wyjaśnił, że ów podmiot wywodzi swoje prawa z decyzji Prezydenta M. P. z [...] 1980 r. w przedmiocie oddania części dawnej działki nr [...] o pow. 0,1400 ha, w użytkowanie Telekomunikacji. Użytkowanie to wedle ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce terenami z 1961 r. nie było, ani nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, o jakim mowa w Kodeksie cywilnym (dalej: K.c.). Była to specyficzna forma, w jakiej państwo oddawało nieruchomości własnym jednostkom na ich statutowe cele. Aktualnie formę tę określa się mianem "trwałego zarządu". Organ wskazał, że w dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z jej art. 80 ust. 1 grunty państwowe będące w dniu jej wejścia w życie w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W dniu 1 sierpnia 1985 r. obszar odpowiadający części dawnej działki nr [...] był przedmiotem użytkowania państwowej jednostki organizacyjnej, a mianowicie: Telekomunikacji. Z mocy prawa prawo to przekształciło się w zarząd. Z dniem 5 grudnia 1990 r. m.in. państwowe osoby prawne zostały uwłaszczone w ten sposób, iż znajdujące się w ich zarządzie nieruchomości Skarbu Państwa stały się ich przedmiotem użytkowania wieczystego (art. 2 ust. 1 noweli z 1990 r.). Postanowiono, iż dotychczasowy sposób udostępniania nieruchomości państwowych w formie zarządu przysługiwać będzie jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej (art. 4 noweli z 1990 r.). Zdaniem organu odwoławczego ów zarząd został zniesiony (gdyż nie mógł przysługiwać podmiotom innym, aniżeli jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej). Wojewoda podał, że z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie u.g.n. Jej przepis przejściowy art. 199 ust. 2 u.g.n. wskazał, iż zarząd staje się trwałym zarządem w rozumieniu nowej ustawy. Zakresem zastosowania art. 199 ust. 2 u.g.n. objęty był jednak zarząd istniejący w chwili wejścia w życie ustawy i przysługujący jednostkom organizacyjnym zdefiniowanym w art. 4 pkt 10 u.g.n., którymi są państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Taki sposób zbudowania aktu prawnego i sformułowania przepisu przejściowego art. 199 ust. 2 u.g.n. wskazuje, iż ustawodawca nie uwzględnił możliwości istnienia 1 stycznia 1998 r. zarządu po stronie innej osoby, aniżeli określonej w art. 4 pkt 10 u.g.n. Podsumowując Wojewoda wskazał, że od 1 sierpnia 1985 r. podmiotem wykonującym zarząd nieruchomości była Telekomunikacja, następnie "wchłonięta" przez państwową jednostkę organizacyjną "Polska Poczta, Telegraf i Telefon", której działalność ustała 31 grudnia 1991 r., a w jej miejsce od 1 stycznia 1992 r. weszły: p.p. [...] oraz T. S.A. Zdaniem Wojewody po 31 grudnia 1991 r zarząd sprawowany nad tą nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" utracił prawną rację bytu, wobec zmian systemowych dokonanych nowelą z 1990 r., stanowiącą jeden z aktów prawnych wydanych w ramach transformacji ustrojowej kraju i będącą konsekwencją zerwaniem z m.in. zasadą funduszu jednolitej własności państwowej wobec zmiany art. 128 K.c. dokonanej ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 3 poz. 11). N. z 1990 r. spowodowała, że od momentu jej wejścia w życie zarząd nad nieruchomością sprawowany mógł być jedynie przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. T. S.A. nie była jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, lecz spółką prawa handlowego. W rezultacie ów zarząd nie mógł zostać "przelany" na T. S.A. Skoro spółka ta nie nabyła tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, to praw takich nie ma sukcesor uniwersalny - O. S. A., ze względu na zasadę nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada). W rezultacie O. .. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skoro więc odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną postępowania Wojewoda uznał za konieczne umorzenie postępowania odwoławczego względem O. .. (pkt I decyzji). Następnie wyjaśnił, że z aktu przekazania z 30 kwietnia 1992 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość został przekazana T. P. S.A., a nie p.p. [...]. Ta okoliczność wyłączała możliwość zastosowania w przeszłości art. 2g noweli z 1990 r.- żadnych praw w stosunku do nieruchomości z mocy prawa nie mógł nabyć poprzednik prawny [...] S.A. Z kolei zawarte w akcie przekazania ustanowienie użytkowania co do części budynku o pow. 38,5 m2 na rzecz p.p. [...] nie wywarło skutków prawnych. Ustanowienia użytkowania mógł dokonać jedynie właściciel rzeczy. Właścicielem od 27 maja 1990 r. jest M. P.. Przedsiębiorstwo państwowe [...] nie mogło zatem nabyć użytkowania na podstawie aktu przekazania z dnia 30 kwietnia 1992 r" bowiem nie był ów akt oświadczeniem woli M. P.. Analogicznie skutków prawnych pozbawione są umowy najmu (z 1.10.1998r. i z 31.01.2011r.). Wojewoda stwierdził, że nie wiadomo na jakiej podstawie [...] S.A. wynajmowała p.p. [...] nieruchomość, której nie jest, ani nie była właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym. Skoro ani O. .. ani [...] S.A. nie mają tytułów prawnych do nieruchomości, to są co najwyżej jej współposiadaczami samoistnymi. Wojewoda zauważył, że w judykaturze odrzuca się interes prawny posiadacza samoistnego w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W tym stanie rzeczy postępowanie I instancji względem wymienionych podmiotów, mylnie uznawanych za strony postępowania, umorzono (pkt 2.A. decyzji). Przechodząc do istoty sprawy organ odwoławczy przypomniał, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja budownictwa mieszkaniowego oszczędnego. Z planu realizacyjnego powołanego w decyzji wywłaszczeniowej nie wynika co i gdzie dokładnie miało się znajdować na gruncie. Nie jest możliwe dysponowanie bardziej szczegółowym planem zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości niż plan zatwierdzony decyzją z 1965 r., gdyż owa decyzja z załącznikiem graficznym, powołana w decyzji wywłaszczeniowej, była zgodnie z prawem - ogólna w swych ustaleniach. Chociaż zasadniczym celem było budownictwo mieszkaniowe oszczędne to znajdował zastosowanie - przy projektowaniu tego osiedla i jego późniejszej budowie - § 1 ust. 7 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M. P. z 1962 r. Nr 86, poz. 408), zgodnie z którym na terenie budownictwa mieszkaniowego niskiego przewiduje się także urządzenia usługowe związane z obsługą mieszkańców. Nadto zapewnia się urządzenia usługowe ogólnomiejskie, które ustalane są w wytycznych z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do części II Głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych w latach 1961-1965, stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych: w latach 1961-1965. Zarządzenie nr [...] z 21 lutego 1961 r. zostało uchylone mocą zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i P. Materiałów Budowlanych z dnia 15 czerwca 1964 r. w sprawie wskaźników wykorzystania terenów zainwestowania miejskiego (Dz. Bud. z dnia 22 sierpnia 1964 r. Nr [...], poz 119.). Zarządzenie nr [...] wprowadzało nowe standardy co do tego, jakie usługi podstawowe należy zapewnić na terenie każdego osiedla mieszkaniowego niskiego. W ust. 3.1.1. w części "VI Tereny mieszkaniowe" zarządzenia wskazano, że program usług podstawowych każdego osiedla obejmuje: zespół urządzeń dziecięcych, sklepy, podstawowe zakłady usług dla ludności (np. rzemieślnicze), zakłady gastronomiczne, przychodnie rejonowe zdrowia, apteki, biura administracji osiedla, a nawet kotłownie. Ponadto w § 7 ust. 4 pkt 1 tiret 12. uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 13 września 1961 r. w sprawie zasad opracowania szczegółowych planów miejskiego budownictwa mieszkaniowego oraz zasad planowania i finansowania tego budownictwa i urządzeń towarzyszących na okres lat 1961-1965 (M.P. 1961 nr 78 poz. 325) znajduje się definicja "usług podstawowych" dla osiedla mieszkaniowego. Mogły to być w szczególnych przypadkach małe placówki pocztowe, a także telekomunikacyjne w zamian za zrezygnowanie z realizacji innego urządzenia kubaturowego o równorzędnej powierzchni. Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że w istocie bezpośrednio po zrealizowaniu osiedla mieszkaniowego cel wywłaszczenia nie został spełniony. Budowa baraku (tymczasowego obiektu) dla robotników nie mogła być celem publicznym. Tym celem było budownictwo mieszkaniowe, a zatem osiedle mieszkaniowe wraz z usługami podstawowymi. Organ wyjaśnił, że czym innym jest realizacja celu wywłaszczenia wraz z obiektami jemu współtowarzyszącymi, a czym innym realizacja obiektu służącemu procesowi realizacji celu wywłaszczenia (baraku gospodarczego). Zatem do 1980 r. cel wywłaszczenia nie był zrealizowany. Dopiero po tej dacie budynek został "przejęty" przez Telekomunikację, a następnie w 1992 r. w części przez p.p. [...]. Przejęcie obiektu przez te podmioty spowodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgodne z celem wywłaszczenia było bowiem, że na obszarze odpowiadającym działce nr [...] pozostał budynek wykorzystywany pod placówkę pocztową, a także przez następcę prawnego Spółki [...] S.A., który ma tam urządzoną centralę telefoniczną. Wojewoda wskazał, że wokół budynku znajduje się parking i zieleń. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości, oceniając rzecz z punktu widzenia momentu złożenia podania zwrot nieruchomości wywłaszczonej - powoduje, że odmowa jej zwrotu jest uzasadniona. Nie ma bowiem dowodów na to, że na działce nr [...] planowano budowę domków jednorodzinnych. W taki sposób cel publiczny został nazwany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz uczyniono to poprzez odesłanie do ustaleń decyzji lokalizacyjnej, która z kolei nie miała obowiązku dokładnie określać, gdzie znajdą się "usługi podstawowe". Sama decyzja lokalizacyjna, jak i koncepcja tego fragmentu osiedla [...] musiała uwzględniać przedstawione powyżej unormowania (zarządzenie Przewodniczącego KBUA, zarządzenie MBiPMB, jak i uchwałę Rady Ministrów). Z aktów tych wynika, że każde osiedle mieszkaniowe musiało składać się z infrastruktury towarzyszącej, tj. usług podstawowych. Organ odwoławczy stwierdził, że inaczej rzecz by się przedstawiała gdyby odnaleziono jakikolwiek dokument, świadczący o tym, że na przedmiotowej działce miało znaleźć się w istocie coś innego. Nie odnaleziono takiej dokumentacji, mimo podejmowanych starań. Może oznaczać to, że albo dokumentacja nie powstała albo też wskutek upływu lat zaginęła. Wojewoda zaznaczył, że rozstrzygnięcie opiera się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przywołanych aktach prawnych oraz zasadza się na ugruntowanej linii orzeczniczej. Równocześnie uznał za chybiony zarzut M. P., że Starosta naruszył art. 89 § 2 K.p.a., wyjaśniając, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie występuje w przypadku spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Wojewoda przyznał rację M., że zwrot działki nr [...] jest nieuprawniony, gdyż na nieruchomości zrealizowano, wprawdzie z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., cel wywłaszczenia: tj. usługi podstawowe dla budownictwa mieszkaniowego. Wskazano, że treść wyrażenia usługa podstawowa zależy od tego, w jakim charakterze jej użyjemy. Co innego bowiem posługiwanie się nią w polszczyźnie ogólnej, co innego zaś zastosowanie jej jako terminu w dziedzinie planowania przestrzennego. W tym ostatnim wypadku, jak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z terminem, jego treść zależy od definicji, przyjętej w danej dziedzinie nauki czy techniki. W niniejszej sprawie chodzi właśnie o terminologiczne użycie tego wyrażenia w obrocie prawnym: tj. dla należytej identyfikacji celu wywłaszczenia. Wyjaśnia się, że przymiotnik podstawowy, wchodzący w skład wyrażenia usługa podstawowa, ma kilka znaczeń, a to, które z nich jest aktualne, zależy w dużym stopniu od kontekstu, od tego, w jaki związek wchodzi. Przymiotnik ten może więc znaczyć "główny, najważniejszy, zasadniczy" i tak jest na przykład w połączeniach. Określenie usługa podstawowa można więc istotnie interpretować dwojako: "usługa najważniejsza, zasadnicza" albo "usługa elementarna, najprostsza'" Zdaniem Wojewody zorganizowanie placówki pocztowej i centrali telefonicznej służy realizacji elementarnych, zasadniczych potrzeb mieszkaniowych dla każdego większego osiedla (skupiska ludności). Brak jest więc podstaw do zwrotu, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można zrekonstruować dla nieruchomości odmiennego celu wywłaszczenia. M. K., J. P., R. P. i J. P. składając skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] 2017 r. wnieśli o jej uchylenie w pkt. 2 lit. B oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie: - art. 136 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, mimo wykazania , iż barak powstał w toku budowy domków jednorodzinnych z zamiarem późniejszego wyburzenia, ponieważ obiekt ten, sam w sobie nie mógł i nie stanowił celu publicznego, a nadto, że zmiana sposobu użytkowania z magazynowego na administracyjno-usługowy nastąpiła na mocy decyzji Prezydenta m. P. z dnia 22 grudnia 1998 r., a więc już 5 lat po złożeniu przez współwłaścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. - art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, iż mimo tego, że do 1980 r. cel wywłaszczenia nie był zrealizowany to działki o nr [...] nie można uznać za zbędną. Skarżący podnieśli, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezspornie wynika, iż na gruncie nigdy nie została ani rozpoczęta w okresie 7 lat, ani zrealizowana w ciągu 10 lat budowa domków jednorodzinnych, co było celem wywłaszczenia. Został na niej postawiony barak tymczasowy, który miał służyć jako zaplecze biurowo-magazynowe na czas budowy osiedla. Dopiero w sierpniu 1980 r., a więc 14 lat po wywłaszczeniu, Telekomunikacja zainteresowała się barakiem, co wynika z powołanego w decyzji Starosty, pisma i zamierzała wykupić ten obiekt z zamiarem przeznaczenia go na swoje potrzeby. Jego zagospodarowanie nastąpiło więc po upływie wszystkich terminów wynikających z u.g.n. Skarżący podnieśli, że jako tymczasowy obiekt, zbudowany z pustaków, nieotynkowany, zamiast po likwidacji Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domków Jednorodzinnych "[...]", zostać rozebrany, stał się od 1980 r. obiektem dalszej eksploatacji i rozbudowy. Decyzją Prezydenta M. P. z 22 grudnia 1998 r. wyrażono zgodę na zmianę jego sposobu użytkowania z budynku magazynowego na administracyjno-usługowy dla Rejonowego Urzędu [...]. Miało to miejsce 32 lata po wywłaszczeniu. Zdaniem skarżących okoliczność ta jest istotna, gdyż w zaskarżonej decyzji Wojewoda przytacza rozległe orzecznictwo dla wykazania, iż placówkę pocztową należy traktować jako urządzenie usługowe związane z obsługą mieszkańców. Skarżący wskazali, że z argumentami organu można by się zgodzić, gdyby o potrzebie utworzenia placówki pocztowej, czy telekomunikacyjnej myślano i zrealizowano przed upływem 7 lat, a nawet 10 lat od wywłaszczenia przedmiotowego terenu. Ponadto wskazali, że Wojewoda sam potwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W tej sytuacji organ bezpodstawnie wywiódł, że odmowa zwrotu działki jest uzasadniona, bowiem nie ma dowodów na to, że na terenie działki [...] planowano budowę domków jednorodzinnych, choć przyznał dalej, że w taki sposób cel publiczny został nazwany w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie skarżących argumentacja organu odwoławczego mająca uzasadniać odmowę zwrotu nieruchomości wzajemnie się wyklucza oraz potwierdza postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że wystarczy, by jedna z przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionych podmiotów. Dlatego zdaniem skarżących istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w toku postępowania wyjaśniono i prawidłowo oceniono jaki był cel wywłaszczenia i czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z tym celem. Zaznaczyli przy tym, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Skarżący uznali, że zasadna jest decyzja organu I instancji, który przyjął, iż zebrany materiał dowodowy wymaga uznania roszczeń następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia na przedmiotowym terenie nie został zrealizowany, a w każdym razie nie w przepisanym terminie, ponieważ zagospodarowanie tymczasowego obiektu, jakim był prymitywny barak, nastąpiło co najmniej po upływie 14 lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie podkreślili, że zorganizowanie na przedmiotowej nieruchomości punktu pocztowego nie było objęte ani żadnym planem ani celem wywłaszczenia. Świadczyć o tym może choćby fakt, iż tymczasowy barak stał niezagospodarowany, niszczejąc przez wiele lat od czasu zakończenia procesu budowy domków, tj. od 1976 r. do lipca 1981 r., kiedy został częściowo wynajęty przez Pocztę [...], poszukującą nowej lokalizacji na powstałym osiedlu. W tym kontekście organ II instancji wydaje się nie zauważać, iż pierwszy wniosek o przeznaczenie tymczasowego baraku na cel, który można by ewentualnie zaliczyć do tzw. infrastruktury towarzyszącej - usług podstawowych, wpłynął w grudniu 1980 r., tj. po upływie 14 lat od wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, stanowisko Wojewody narusza powołane przepisy u.g.n., a nadto jest sprzeczne z obowiązującą wykładnią tych przepisów i orzecznictwem, które nakazuje cel wywłaszczenia interpretować ściśle, zaś późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do przepisu art. 119 ust. 1 u.g.n. jest niedopuszczalna. W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie faktyczne zrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i to w zakreślonych w ustawie terminach. Cel zaś decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości winien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. W tym kontekście zdaniem skarżących słuszna jest decyzja organu I instancji. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że argumentacja skarżących opiera się na tym, że zrealizowanie budynku administracyjno-usługowego dla Rejonowego Urzędu [...] nastąpiło 32 lata po wywłaszczeniu, a zatem z pominięciem terminów, o jakich stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. Skarżący pomijają jednak, że zgodnie z wyrokiem TK z 24 marca 2014 r. (sygn. akt P [...], Dz. U. poz. 376) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Ów wyrok oznacza, że istotne znaczenie ma to czy na datę złożenia podania o zwrot - w realiach niniejszej sprawy - zrealizowano cel wywłaszczenia. Pozbawione znaczenia jest natomiast to, że dopiero w latach 80-tych XX w. stojący budynek magazynowo-gospodarczy wykorzystano na cel wywłaszczenia. Gdyby bowiem w dacie złożenia podania o zwrot na gruncie nadal stałby budynek magazynowy (barak wykorzystywany w przeszłości przez pracowników budujących osiedle) to zwrot byłby uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest roszczenie skarżących o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], stanowiącej działkę numer [...]. arkusz mapy 17, obręb K., zapisanej w księdze wieczystej numer [...] [...] – stanowiącej własność M. P., pozostających w zarządzie O. .. oraz [...] S.A. Powyższa działka powstała z dawnej działki nr [...], karta mapy 21, obręb K., kw nr [...], będącej przed wywłaszczeniem przedmiotem współwłasności małżonków L. i I. P.. Działkę ta decyzją PRN z [...] 1966 r. znak [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm., dalej: ustawa z 1958 r.). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Nadto w sprawie okolicznościami niekwestionowanymi przez strony i co za tym idzie bezspornymi są: - aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, - termin zmiany sposobu użytkowania budynku istniejącego na przedmiotowej działce już w dacie wywłaszczenia - fakt bycia przez skarżących spadkobiercami małżonków L. i I. P. oraz - określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia. Gwoli jedynie przypomnienia wskazać trzeba, że przedmiotowa działka zagospodarowana jest w części środkowej parterowym murowanym budynkiem użytkowanym w części jako placówka pocztowa [...] S.A. wraz z częścią magazynową (pomieszczenia wykorzystywane przez O. ..). Wokół budynku znajduje się: na jego zapleczu parking, z frontu zaś przejścia piesze, zieleń i parking dla klientów placówki pocztowej. Uprzednio ów obiekt stanowiący obecnie budynek placówki pocztowej wraz z pomieszczeniami magazynowymi, był barakiem powstałym w toku budowy osiedla mieszkaniowego niskiego "[...]", początkowo z zamiarem późniejszego wyburzenia (likwidacji). Był to tymczasowy budynek wzniesiony po to, aby umożliwić zrealizowanie celu publicznego – jako baza logistyczna dla pracowników budowlanych. Z uwagi na dobry stan techniczny w latach 80-tych XX wieku zrezygnowano z jego likwidacji, postanowiono go zmodernizować i przystosować do potrzeb Urzędu Telekomunikacji, który urządził w jego północnej części centralę telefoniczną, a pozostałej części magazyny dla materiałów związanych z budową, remontem i konserwacją sieci telekomunikacyjnej, a także pomieszczenia socjalno-bytowe dla pracowników magazynowych. Na podstawie decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] 1980 r. i późniejszych dokumentów (m.in. protokół zdawczo-odbiorczy z 1981 r.) obszar odpowiadający dzisiejszej działce nr [...] oddano w użytkowanie Urzędowi Telekomunikacji w P.. Urząd ten urządził w budynku centralę telefoniczną obsługującą teren "P.-S.". Z kolei w 1992 r. środkowa część budynku została wynajęta przez przedsiębiorstwo państwowe [...] celem zlokalizowania tam Urzędu Pocztowego nr [...]. Południowa część budynku została zajęta pod magazyn dla T. P. S.A., obecnie O. .. Sporu nie budzi fakt, że decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r. Prezydenta M. P. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek administracyjno-usługowy Poczcie Polskiej – Rejonowemu Urzędowi Poczty w P.. Podsumowując nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że przedmiotowy budynek znajdujący się na działce nr [...] od roku 1981 wykorzystywany jest na potrzeby centrali telefonicznej, zaś od roku 1992 dodatkowo na potrzeby urzędu pocztowego, przy czym formalna zgodna na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek administracyjno-usługowy wydana został dopiero wroku 1998 r. Dalej wskazać należy, że działka nr [...] należąca do L. i I. P. została wywłaszczona pod cel publiczny – budowę osiedla domków jednorodzinnych – oszczędnych dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w P.. Przy czym w decyzji wywłaszczeniowej powołano się na decyzję PRN z 24 grudnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej oraz wskazano, że cel publiczny jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. P. z 1962 r. (Dz. Urz. RN m. P. z 1962 r. Nr [...], poz. 71, dalej: plan P. z 1962 r.). Przywołana decyzja lokalizacyjna poza zaplanowaniem w obrębie działki nr [...] osiedla domków jednorodzinnych oszczędnych, nie skonkretyzowała (również na załączniku graficznym) jakie obiekty i na jakich działkach miałaby zostać posadowione w ramach planowanego osiedla. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: "u.g.n."). Powyższe wynika z art. 233 u.g.n. stanowiącego, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy, regulującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 cytowanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości 1958 r. I tak zgodnie z art.. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P [...] orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu, czy na przedmiotowej działce został zrealizowany cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy może – jak twierdzą skarżący – działka ta stała się zbędna na ten cel zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Konkretyzując można rzec, iż spór między organem odwoławczym a skarżącymi dotyczy kwestii, czy realizacja na przedmiotowej działce budynku użyteczności publicznej placówki pocztowej [...] S.A. (Urząd Pocztowy nr [...] w P.) wraz z pomieszczeniami magazynowymi służącymi przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu O. .. wypełniają cel wywłaszczenia określony w decyzji PRN z dnia [...] 1966 r. określony jako budowa osiedla mieszkaniowego domków jednorodzinnych – oszczędnych. Sąd w omawianym zakresie podzielił ocenę organu odwoławczego. Jak trafnie wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. został spełniony w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (p. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym jest, że w decyzji wywłaszczeniowej PRN z dnia [...] 1966 r. cel wywłaszczenia został jasno określony - budowa osiedla domków jednorodzinnych – oszczędnych dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w P.. Wymaga równocześnie zaznaczenia, że ma mocy tej decyzji wywłaszczeniu uległa część nieruchomości położonej w P. między ul. [...] a S. o znacznej pow. równej 80.8076 m2 (przeszło 8 ha). W decyzji tej wskazano, że inwestycja została zlokalizowana decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PRN z dnia 24 grudnia 1965 r., wydaną zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym uchwałą PRN Nr [...]/62 z 13 lipca 1962 r. Zważywszy na znaczną powierzchnię terenu, którą objęto ww. decyzją wywłaszczeniową i w tym kontekście ogólnie określony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe), organ odwoławczy prawidłowo podjął się ustalenia na podstawie istniejącej i zebranej dokumentacji oraz obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, czy wybudowanie na działce objętej niniejszym postępowaniem budynku (baraku) służącemu pracownikom budowlanym jako logistyczne zaplecze budowy osiedla, który to budynek został następnie w l. 80-tych zmodernizowany i przystosowany do potrzeb centrali telefonicznej Wojewódzkiego Urzędu Telekomunikacyjnego w P. dla potrzeb osiedla P.-S., stanowiło realizację celu wywłaszczenia, względnie jego dopuszczalną modyfikację. Zważyć w tym miejscu należy, że Wojewoda, by dekodować ów cel wywłaszczenia dla przedmiotowej działki, trafnie w pierwszej kolejności sięgnął do zapisów normatywnych, w oparciu o które wydano decyzję wywłaszczeniową. Wyjaśnił mianowicie, że decyzja lokalizacyjna z 24 grudnia 1965 r., jak i jej załącznik graficzny nie konkretyzują, jakie obiekty i w jakich lokalizacjach miałyby znaleźć się w ramach niniejszej inwestycji budowy osiedla domków mieszkalnych oszczędnych. Organ wyjaśnił, że choć decyzja ta miała być zrealizowana w oparciu o wcześniejsze wytyczne z 14 lipca 1965 r., to nie zdołano ich odnaleźć. Ponadto wskazał, że z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, że powinno uwzględnić się konieczność zapewnienia terenu pod usługi handlowe i rzemieślnicze. Już zatem z treści decyzji lokalizacyjnej będącej bezpośrednim (po samej decyzji wywłaszczeniowej) źródłem wiedzy o celu publicznym wywłaszczenia, wynika, że przewidziano w ramach zaplanowanego osiedla mieszkaniowego, funkcję uzupełniającą w postaci usług handlowych i rzemieślniczych. Dalej organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że ówcześnie przy projektowaniu niniejszego osiedla oraz późniejszej jego budowie znajdował zastosowanie § 1 ust. 7 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M. P. z 1962 r. Nr 86, poz. 408), zgodnie z którym na terenie budownictwa mieszkaniowego niskiego przewiduje się także urządzenia usługowe związane z obsługą mieszkańców. Nadto zapewnia się urządzenia usługowe ogólnomiejskie, które ustalane są w wytycznych z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do części II Głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych w latach 1961-1965, stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych: w latach 1961-1965. Zarządzenie nr [...] z 21 lutego 1961 r. zostało uchylone mocą zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i P. Materiałów Budowlanych z dnia 15 czerwca 1964 r. w sprawie wskaźników wykorzystania terenów zainwestowania miejskiego (Dz. Bud. z dnia 22 sierpnia 1964 r. Nr [...], poz 119.). Zarządzenie nr [...] wprowadzało nowe standardy co do tego, jakie usługi podstawowe należy zapewnić na terenie każdego osiedla mieszkaniowego niskiego. Wskazywało w ust. 3.1.1. w części "VI Tereny mieszkaniowe", że program usług podstawowych każdego osiedla obejmuje: zespół urządzeń dziecięcych, sklepy, podstawowe zakłady usług dla ludności (np. rzemieślnicze), zakłady gastronomiczne, przychodnie rejonowe zdrowia, apteki, biura administracji osiedla, a nawet kotłownie. Ponadto w § 7 ust. 4 pkt 1 tiret 12. uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 13 września 1961 r. w sprawie zasad opracowania szczegółowych planów miejskiego budownictwa mieszkaniowego oraz zasad planowania i finansowania tego budownictwa i urządzeń towarzyszących na okres lat 1961-1965 (M.P. 1961 nr 78 poz. 325) znalazła się definicja "usług podstawowych" dla osiedla mieszkaniowego. Wśród takich usług wymieniono też w szczególnych przypadkach małe placówki pocztowe, a także telekomunikacyjne w zamian za zrezygnowanie z realizacji innego urządzenia kubaturowego o równorzędnej powierzchni. Zdaniem Sąd mając na względzie powyższe normy techniczno-prawne i ustalony stan faktyczny sprawy uprawnione było stwierdzenie przez organ II instancji, że w istocie bezpośrednio po zrealizowaniu osiedla mieszkaniowego cel wywłaszczenia nie został spełniony, albowiem budowa baraku (tymczasowego obiektu) dla robotników nie mogła być tym celem. Jednakże zważywszy, że celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami podstawowymi, to przejęcie budynku przez Urząd Telekomunikacyjny, a następnie od 1992 r. w części przez p.p. [...] i urządzenie w nim odpowiednio centrali telefonicznej i urzędu pocztowego, spowodowało, że cel wywłaszczenia w tych datach, choć z wieloletnim opóźnieniem i niejako "na raty" to jednak został zrealizowany. Nieruchomość wykorzystano bowiem pod placówkę pocztową (Poczta Polska), a także pod centralę telefoniczną (Telekomunikacja). W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (p. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, dostępne j.w.). Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Jak wskazuje się osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Co więcej, orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (vide: wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 r., I OSK 1958/16, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15, dostępne j.w.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że realizacja – nawet w późniejszym terminie - na terenie przeznaczonym wedle decyzji wywłaszczeniowej pod budowę osiedla mieszkaniowego (domków jednorodzinnych oszczędnych) infrastruktury służącej powstałemu w otoczeniu osiedlu (placówka pocztowa i centrala telefoniczna) w żaden sposób nie niweczy celu wywłaszczenia. Jak wyżej wskazano osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, ale i jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Bez wątpienia zaś, w szczególności placówka pocztowa, jest obiektem użyteczności publicznej służącym lokalnej społeczności, mieszkańcom osiedla w jej sąsiedztwie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku zaplecza budowy osiedla (co nie stanowiło celu wywłaszczenia, a jedynie jego środek) na budynek użyteczności publicznej – placówki pocztowej wraz z częścią przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie za datę zrealizowania celu wywłaszczenia uznać należy datę faktycznego jego zrealizowania, to jest w realiach niniejszej sprawy daty umieszczenia w przedmiotowym budynku centrali telefonicznej i urzędu pocztowego, a nie jak postulują skarżący datę formalnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku z magazynowego na administracyjno-usługowy, co nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta M. P. z dnia 22 grudnia 1998 r. Powyższe oznacza, iż zarówno realizacja centrali telefonicznej jak i placówki pocztowej nastąpiła przed dniem złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Co za tym idzie za bezzasadny uznać należy zarzut skargi że zmiana sposobu użytkowania z magazynowego na administracyjno-usługowy nastąpiła już po złożeniu przez współwłaścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uznania przez Wojewodę realizacji celu wywłaszczenia za przeszkodę zwrotu nieruchomości pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wyjaśnić natomiast należy, że dla odczytanie treści normatywnej tego przepisu konieczne jest uwzględnienie przywoływanego już powyżej, a zupełnie pomijanego przez stronę skarżącą, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, gdzie wprost wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku powyższego wynika zaś, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Co za tym idzie nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy wywody skarżących dotyczące realizacji celu wywłaszczenia po upływie kilkunastu, względnie kilkudziesięciu lat od daty odjęcia własności, w sytuacji gdy do realizacji tegoż celu faktycznie doszło i miało to miejsce przed data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko (w pełni podzielane również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie), że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Terminy te oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2876/12, 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13, 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 49/15, 13 lipca 2017 r., sygn., akt I OSK 2766/15, z dnia 27 lipca 2017 r., I OSK 2824/15). Sta też zarzut naruszenia terminów określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uznać za chybiony. Wobec powyższego uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.