II SA/Po 574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. F. na uchwałę Rady Miasta P z dnia 28 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: odrzucić skargę /-/ J. Szuma Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. L. F. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta P z dnia 28 marca 2017 r., nr [...] "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr [...] Rady Miasta P z dnia 28 lutego 2017 roku w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Rady Miasta P. W odpowiedzi (z dnia 31 maja 2017 r.) na skargę Rada Miasta P reprezentowana przez Prezydenta Miasta P., wniosła o odrzucenie skargi L. F., ewentualnie jej oddalenie. Wskazała, że podejmując uchwałę z dnia 28 marca 2017 r. zwróciła uwagę na fakt, iż uchwały organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego wydawane na podstawie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu; dalej "K.p.a.") nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Także uchwała Rady Miasta P z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Rady Miasta P (do której odnosi się zaskarżona uchwała – uw. Sądu) została wydana na podstawie działu VIII K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd weryfikuje w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. Sądu, dalej "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; - inne niż określone w punktach poprzedzających akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie poprzedzającym, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku interpretacji przepisów prawa podatkowego, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 tej ustawy spory o właściwość, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której skarga została wniesiona na uchwałę podjętą w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego (według skarżącego) uchwałą Rady Miasta P z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Rady Miasta P. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz.U. z 2016 r. poz. 446 – uw. Sądu; dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Treść powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej, niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem oraz czynności prawne lub faktyczne organu gminy, których podejmowanie narusza prawa osób trzecich. Natomiast uchwała rady gminy stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż ma ona charakter procesowy – jest jedynie elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Uchwała ta stanowi wyłącznie spełnienie określonych w tym przepisie wymogów formalnych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym jednoznacznie podkreśla się również, że skargę do sądu można wnieść się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16 i z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1770/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona uchwała jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek skargi wniesionej przez L. F. do Rady Miasta P na działalność jej Przewodniczącego w zakresie sposobu organizacji przez niego prac Rady (zob. k. 47 i nast. akt sądowych). Ostatnia wymieniona skarga na działalność Przewodniczącego Rady Miasta P stanowi tzw. skargę powszechną (w odróżnieniu od skargi do sądu administracyjnego), jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść na zasadzie przepisów Działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII K.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia: z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OZ 2049/16; z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2091/16; z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; z 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09; z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06; z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała podjęta przez Radę Miasta w trybie postępowania skargowego nie może być również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1032/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy na możliwość zastosowania trybu zaskarżania uchwał uregulowanego w art. 101 u.s.g. nie ma wpływu fakt, że zaskarżona uchwała Rady Miasta P z dnia 28 marca 2017 r., nr [...] została podjęta w odpowiedzi na złożone przez L. F. "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" (k. 133 akt sądowych), wywołanego – jego zdaniem – uchwałą Rady Miasta P z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Rady Miasta P. Uchwały te dotyczą bowiem rozstrzygnięcia przez Radę Miasta P skargi na działalność Przewodniczącego Rady, czyli – jak już wyjaśniono wyżej – skargi powszechnej. W świetle przedstawionych okoliczności i rozważań prawnych należało uznać, że skarga L. F. na uchwałę Rady Miasta P z dnia 28 marca 2017 r., nr [...] jest z całą pewnością skargą złożoną na czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi strona czyni akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym. /-/ J. Szuma