II SA/Po 966/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie może być wykonane. Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] marca 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. w spółce A Sp. z o.o. [...] (dalej: "Spółka", "A Sp. z o.o." lub "skarżąca"), udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...], w tym w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] marca 2011 r. na terenie kompostowni odpadów w miejscowości [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "Inspektor Ochrony Środowiska" lub "organ") wydał zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] (dalej: "zarządzenie pokontrolne"), skierowane do następująco określonego adresata: I. K. A s.c. H. K., I. K.[...]". W podstawie prawne organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.). W dokumencie tym zarządzono, co następuje. 1. Podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wytwarzania odpadów (termin realizacji: do[...] lipca 2011 r.); w uzasadnieniu wskazano, że kontrola wykazała, iż na terenie kontrolowanej jednostki wytwarzane są m.in. odpady opakowaniowe typu: folia i kartony, w których dostarczane są odpady przeznaczone do kompostowania, a w związku z nieprowadzeniem ewidencji wytwarzanych odpadów niemożliwe jest ustalenie realnej ilości wytwarzanych odpadów, od której zależy forma regulacji formalnoprawnej w tym zakresie, do której wytwórca odpadów jest zobowiązany na podstawie art. 17 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). 2. Podjąć działania w celu uzyskania pozwolenia wodno-prawnego w zakresie wprowadzania wód odciekowych do środowiska (termin realizacji: do [...] lipca 2011 r.); w uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż wody odciekowe pochodzące z pryzm kompostowych za pośrednictwem rowów opaskowych wprowadzane są do środowiska, nie stwierdzono uszczelnienia rowów opaskowych, jak również zakład nie posiada stosownego pozwolenia wodnoprawnego; na uzasadnienie tego obowiązku organ przywołał art. 37 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). 3. Przestrzegać warunków zezwolenia na odzysk odpadów; w uzasadnieniu wskazano, że stwierdzone [w czasie kontroli] na pryzmach kompostowych odpady w postaci folii, kartonów i opon nie zostały uwzględnione w decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. ([...]) zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz w decyzji zmieniającej z dnia [...] 2006 r. ([...])., co zdaniem organu świadczy o nieprzestrzeganiu przez kontrolowany podmiot warunków posiadanego zezwolenia na odzysk odpadów w zakresie rodzajów odpadów przewidzianych do odzysku na pryzmach kompostowych - pkt I.2 decyzji z dnia [...] 2006 r. 4. Wypełniać w sposób rzetelny zbiorcze zestawienie o rodzajach i ilości odpadów oraz sposobach gospodarowania nimi; w uzasadnieniu organ wskazał, iż dane wykazane w zbiorczym zestawieniu danych o odpadach za 2010 r. są niespójne z danymi zawartymi w okazanej kontrolującym ewidencji odpadów, rozbieżności dotyczą ilości odpadów poddanych odzyskowi, o kodach: 02 03 08, 16 03 80, 20 02 01; ponadto w sprawozdaniu nie ujęto odpadów wytwarzanych w związku z prowadzoną działalnością; powyższe organ uznał za niezgodne z art. 36 oraz art. 37 ustawy o odpadach. 5. Prowadzić ewidencję ilościową wytwarzanych odpadów; w uzasadnieniu organ stwierdził, iż kontrolowany podmiot nie prowadzi ewidencji jakościowo-ilościowej i zacytował treść art. 36 ust. 4 ustawy o odpadach, jak również wskazał na to, że wzory dokumentów ewidencyjnych w tym zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz.U. z 2010 r. Nr 249, poz. 1673). 6. Informować zgodnie z faktami organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych (termin realizacji: wyznaczony w zarządzeniu pokontrolnym); w uzasadnieniu organ stwierdził, iż w pismach z dnia [...] kwietnia i [...] czerwca 2009 r., stanowiących odpowiedź na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] 2009 r. kontrolowany podmiot niezgodnie z prawdą poinformował Inspektorat o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego. Ponadto wyjaśnił, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. zakład poinformował, iż odpady wytwarzane w procesie kompostowania przekazywane będą pod kodem 19 05 01 (niekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych), a z ustaleń kontroli wynika, ze odpady te przekazywane były jako niesegregowane odpady komunalne pod kodem 20 03 01. 7. Przedkładać organowi oraz Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska, wykorzystywane do naliczania opłat za korzystanie ze środowiska (termin realizacji: ustawowy); w uzasadnieniu organ stwierdził, iż zakład terminowo przedstawił Marszałkowi zbiorcze zestawienie informacji w zakresie korzystania ze środowiska za 2010 r., jednakże w sprawozdaniu tym nie zostały ujęte opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; informacje te nie zostały przedłożone Inspektorowi Ochrony Środowiska; organ wskazał także na treść art. 285 ust. 2 i art. 286 ust. 1b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Termin realizacji działań określonych w punktach 1-5 został określony następująco: - działania w punktach 1-2: od dnia [...] lipca 2011 r., - działania określone w punktach 3-5: od dnia otrzymania zarządzenia. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A Sp. z o.o. (k. 105 - 116 akt adm.) skierowała do Inspektora Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postaci zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lipca 2011 r., doręczonego Spółce w dniu [...] lipca 2011 r. Spółka domagała się uchylenia zarządzenia i uznania zakwestionowanej kontroli za naruszającą art. 77 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Powołując się na wcześniej skierowane do organu pisma z dnia [...] i [...] kwietnia 2011 r., zarzuciła organowi naruszenie art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, a także art. 2 ust. 1 pkt 17 i art. 17 ust. 1 i 3, art. 8a ust. 3 i 4, art. 79a oraz art. 83 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował stronę, iż kwestie wskazane w wezwaniu są zbieżne z zagadnieniami wcześniej przedstawionymi w pismach Spółki z dnia [...] i [...] kwietnia 2011 r., do których organ odniósł się szczegółowo w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Co do pozostałych zagadnień nieporuszonych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wyjaśnił, iż przeprowadzenie pozaplanowej kontroli może zarządzić wyłącznie wojewoda lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 17 ust. 3 ustawy o Inspekcji ochrony Środowiska), co w sprawie miało miejsce. Organ wyjaśnił, iż uprawniony Zastępca Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podpisał upoważnienia do przeprowadzenia tego rodzaju kontroli dla inspektorów oddelegowanych do wykonania czynności kontrolnych. Inspektor Ochrony Środowiska uznał argumenty przedstawione w wezwaniu za bezzasadne i stwierdził brak podstaw do wycofania zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 117, 131 akt. sąd.). Pismem z dnia [...] września 2011 r., skierowanym do adresata określonego jako: I. K. A s.c. H. K., I. K., Inspektor Ochrony Środowiska zmienił treść zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lipca 2011 r. w ten sposób, że "w związku z otrzymaną interpretacją dotyczącą kwalifikacji wód odciekowych powstałych podczas procesów zachodzących w pryzmach kompostowych, zgodnie z którą wody zbierane z pryzm kompostowych nie są traktowane w kategorii ścieku, a zaliczane do odpadu o kodzie 19 05 99 inne niewymienione odpady" organ anuluje w całości pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. W skardze na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lipca 2011 r. A Sp. z o.o. domagała się uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości, przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki w osobie H. [...] M. na okoliczności zawarte w skardze oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w dalszej części skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu i poprzedzającej je kontroli Spółka zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących prowadzenia i rozpatrywania wyników kontroli, tj. przeprowadzenie tej kontroli z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego, w szczególności poprzez opisanie wyników kontroli, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego oraz wydanie zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa: art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 79a i art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 2 ust. 1 pkt 17, art. 17 ust. 3, art. 8a ust. 3 i 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Spółka podważała dopuszczalność i zasadność wszczęcia kontroli w czasie, gdy długotrwale prowadzone było postępowanie przez Starostę Powiatowego (w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów], zakończone decyzją z dnia [...] marca 2011 r. o umorzeniu postępowania), jak również nie zachodziły podstawy prowadzenia kolejnej kontroli, której podstawą miałoby być "zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego oraz jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku". Ponadto Spółka zakwestionowała legalność uczestnictwa funkcjonariuszy Straży Gminnej w Gminie T.[...] w kontroli, jak również nieprawidłowe formalnie zwrócenie się do Komendy Policji w T. [...] o asystę Policji podczas kontroli. Zarzucono naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez równoczesne podejmowanie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, skarżąca powiązała z faktem, że w momencie wszczęcia kontroli nie zakończyło się postępowanie prowadzone przez Starostwo [...], które toczyło się nieprzerwanie od [...] lipca 2009 r. (od cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów i zakończyło dopiero decyzją umarzającą nr [...], doręczoną jednak już po próbie wszczęcia kontroli przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska), o którym to fakcie pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zostali poinformowani przez stronę na początku prowadzenia kontroli ("na wstępie"). Naruszenie art. 82 ust. 1, jak i art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, który wprowadza ograniczenia czasowe trwania kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, skarżąca powiązała z tym, że o takim przekroczeniu przedstawiciele Inspekcji Ochrony Środowiska wiedzieli z uwagi na otrzymywanie korespondencji ze Starostwa Powiatowego i zostali również "na wstępie" uprzedzeni przez przedstawicieli Spółki. Naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 17, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony skarżąca powiązała z faktem, że pomimo wiedzy o postępowaniu prowadzonym przez Starostwo [...], pracownicy Inspektora Ochrony Środowiska nie zgłaszali jakichkolwiek zastrzeżeń w toku powyższego postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie ich obowiązków i działanie na szkodę Skarbu Państwa (narażenie na niepotrzebne wydatki związane z podjęciem czynności niezgodnych z prawem, a także na ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą względem przedsiębiorcy nękanego nieuzasadnionymi kontrolami prowadzonymi z rażącym naruszeniem przepisów). Odwołując się art. 17 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska skarżąca kwestionowała możliwość przeprowadzenie kontroli nieobjętej planem kontroli, którą mogą zarządzić "wyłącznie wojewoda lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w przedmiotowym przypadku takie zarządzenie nie zostało wydane". Kwestionując podstawy wszczęcia kontroli, Spółka podniosła, iż zgodnie z art. 8a ust. 3 powołanej ustawy wniosek (zawierający uzasadnienie) do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie należących do jego zadań i kompetencji działań zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska może złożyć wyłącznie starosta lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to tylko w przypadku bezpośredniego zagrożenia środowiska. Spółka zarzuciła, iż zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zawiera uzasadnienia, które mogłoby stanowić podstawę wszczęcia kontroli, a do tego nie zostało podpisane przez osobę do tego uprawnioną - wójta Gminy T.[...], lecz przez osobę, która nie posiadała umocowania do składania oświadczeń woli w imieniu organu samorządowego. W ocenie Spółki wobec faktu obecności pracowników Starostwa Powiatowego na terenie zakładu w dniu następującym po dniu przedmiotowego zgłoszenia pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zdawali sobie sprawę (z łatwością mogli taką wiedzę zdobyć), którzy że gdyby do zgłaszanych naruszeń doszło, to pracownicy Starostwa Powiatowego [...] zwrócili by na to uwagę i nie zapadłaby decyzja o umorzeniu toczącego się postępowania, tymczasem nie stwierdzili oni jakichkolwiek niezgodności z obowiązującym prawem lub negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko. Spółka podniosła także, iż od rzekomego zgłoszenia do dnia, w którym podjęli próbę kontroli minęły niemalże dwa miesiące, jeżeli zatem istniałoby rzeczywiste zagrożenie dla środowiska, to zwlekanie tak długo z wszczęciem kontroli jest sprzeczne zarówno z zasadami logiki, jak i celami wyznaczonymi Inspekcji Ochrony Środowiska przez obowiązujące prawo. W ocenie strony rzekome zgłoszenie wskazuje na wykonanie konkretnych czynności służbowych i określa sposób wykonania zadania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a jednocześnie nie ustala przedmiotu i nie wskazuje stanu niezgodnego z prawem, w szczególności jakiego przestępstwa lub wykroczenia dotyczy kontrola i nie zawiera opisu ewentualnego zagrożenia środowiska, co narusza art. 8a ust. 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że podejmowane przez pracowników Inspekcji czynności nie prowadziły do wskazania tych okoliczności oraz uzasadnienia podstaw wszczęcia przedmiotowej kontroli, ale ewoluowały w kierunku formułowania kolejnych zastrzeżeń, pomimo możliwości ich uprzedniego zgłoszenia w toku wcześniej przeprowadzanych kontroli przez te same osoby. Spółka kwestionowała brak prawidłowego upoważnienia i jego nieterminowe doręczenie stronie (co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2011 r., a nie w ciągu 3 dni od daty wszczęcia kontroli), co stanowi naruszenie art. 79a ust. 1 (in fine) oraz art. 83 ust. 3 powołanej ustawy oraz przekroczenie zakres kontroli, jak i terminu na jej przeprowadzenia, zwłaszcza, że ewentualne jej przedłużenie możliwe było jedynie z przyczyn niezależnych od Inspektora Ochrony Środowiska i wymagało pisemnego uzasadnienia. Negatywnie skarżąca oceniła również "próbę wymuszania" przez pracowników działań Inspekcji spotkań z pełnomocnikiem Spółki, tym bardziej, że uznając kontrolę za pozbawioną podstaw i nielegalną przedstawiciele Spółki konsekwentnie odmawiali podpisywania i przyjmowania jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej kontroli. Skarżąca kwestionowała prawidłowość ogólnego upoważnienia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (kopii) udzielonego H. M., a podpisanego za zgodność z oryginałem przez Naczelnika Wydziału Kadr, bowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy kontrolę w ustawowym zakresie wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska, zwani "inspektorami", z czego wynika, że ustawodawca przewidział możliwość upoważnienia pracowników wyłącznie przez powyższe organy, nie umocował ich jednak do delegowania przysługujących im kompetencji niżej, zwłaszcza na podstawie pełnomocnictwa ogólnego. Kwestionując niezgodny z art. 10a ust. 1 powołanej ustawy skład zespołu osób asystujących przy kontroli, skarżąca podniosła, iż wyłącznie wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, o ile jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych, a tymczasem ani Inspektor Ochrony Środowiska, ani nawet jego zastępca takiego wniosku do komendanta Komendy Policji w T. [...] nie złożył. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie zaistniały przesłanki konieczne do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, zaś asystę Komendanta Straży Miejskiej wraz z strażnikiem i funkcjonariuszem Policji "uznać można za swoistą manifestację siły i próbę wywarcia presji na przedstawicielach Spółki". Skarżącej podniosła, że pracownicy Inspekcji w toku licznych przeprowadzanych kontroli na terenie zakładu Spółki nie napotkali na jakiekolwiek okoliczności, które świadczyłyby, iż taka asysta jest "niezbędna do przeprowadzenia czynności kontrolnych". Przy tak postawionych zarzutach proceduralnych Spółka uznała kontrolę za przeprowadzoną nielegalnie, a w konsekwencji niepowodującą skutków, o których mowa w szczególności w wyżej przywołanych ustawach, a zgromadzone w toku tej kontroli dokumenty, w tym zarządzenie pokontrolne z dnia 4 lipca 2011 r. nie mogą stanowić dowodów w żadnym postępowaniu administracyjnym, karnym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, jak wynika z treści "art. 77 ust. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (...) w związku z art. 12a" ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zakwestionowaniu przez Spółkę uległo również podpisanie Zarządzenia pokontrolnego przez Zastępcę Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Środowiska, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wydanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej na podstawie ustaleń kontroli jest wyłączną kompetencją wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W ocenie strony tak sama kontrola, jak samo zarządzenie pokontrolne podpisane przez nielegitymowaną do tego osobę nie powinny wywoływać skutków prawnych. Poza zarzutami proceduralnymi Spółka sformułowała także szereg zarzutów merytorycznych względem każdego z punktów zarządzenia pokontrolnego. Ponadto podniosła, że działania pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska były prowadzone wobec nieistniejącego podmiotu, tj. A s.c. H. K., I. K., tymczasem pisma kierowane przez skarżącą do Inspektora Ochrony Środowiska były od momentu dokonania następstwa prawnego sygnowane firmą Spółki (Sp. z o.o.). Zdaniem strony już na tej podstawie czynności Inspekcji Ochrony Środowiska nie mogą wobec Spółki nieść ze sobą konsekwencji, jakie łączą się z przeprowadzeniem legalnej kontroli jej działalności w zakresie ochrony środowiska. Spółka przedstawiła również argumentację przemawiającą za dopuszczalnością zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego do sądu administracyjnego, w tym poglądy orzecznictwa. Podniosła, iż zarządzenie pokontrolne dotyczy interesu prawnego Spółki, bowiem zaskarżone działanie Inspektora Ochrony Środowiska kształtuje jej uprawnienia i obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wraz z odpowiedzią Inspektor Ochrony Środowiska przesłał do Sądu kopię protokołu z kontroli nr [...], wskazując, iż jest to wersja robocza, bowiem 2 egzemplarze, podpisane przez kontrolujących inspektorów, nie zostały odesłane przez kontrolowany zakład. Organ wyjaśnił, iż w dniach od [...] marca 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. "przeprowadził kontrolę w firmie A s.c. H. K., I. K., [...]" dotyczącą kompostowni odpadów w S.. Dalej podniósł, iż w czasie trwania czynności kontrolnych inspektorzy zostali poinformowani przez H. M. podczas spotkania w siedzibie organu w dniu [...] marca 2011 r., iż forma prawna spółki nie uległa zmianie od czasu poprzedniej kontroli, tj. od III kwartału 2009 r., na potwierdzenie czego do akt sprawy przedłożono umowę spółki cywilnej, której zgodność z oryginałem potwierdził w dniu [...] kwietnia 2011 r. pełnomocnik spółki. Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, iż tym samym inspektorzy zostali wprowadzeni w błąd co do formy prawnej kontrolowanego podmiotu. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r., w związku z odmową osobistego spotkania się na termin narady pokontrolnej ([...] kwietnia 2011 r.), wyrażoną przez pełnomocnika Spółki, Inspektor Ochrony Środowiska przesłał stronie 2 egzemplarze protokołu z kontroli nr [...], celem zapoznania się z jego treścią i odesłania jednego egzemplarza do siedziby organu (do odpowiedzi na skargę dołączył pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Następnie wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. pełnomocnik strony przysłał do Inspektoratu pismo, w którym zawarł uwagi do treści protokołu, nie odsyłając jednak kopii egzemplarza protokołu; ponadto w dniu [...] kwietnia 2011 r. do siedziby organu dostarczone zostało kolejne pismo pełnomocnika strony, w którym odnosi się do prowadzonych przez organ czynności kontrolnych. Dalej organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na pisma strony z dnia [...] i [...] kwietnia 2011 r. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, iż na podstawie ustaleń z kontroli wydał w dniu [...] lipca 2011 r. dla "(...) H. M. oraz (...) I. K. właścicielek firmy A s.c. zarządzenie pokontrolne". Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do tutejszego Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. ([...]) zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] 2006 r. ([...]). Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. podniosła, iż strona skarżąca - z ostrożności procesowej, mimo kwestionowania legalności działań kontrolnych - nie przekazywała organowi informacji dotyczących braku zmiany formy prawnej działania spółki. Przedstawione przez Spółkę dokumenty z zakresu prowadzonej działalności były sygnowane oznaczeniami A Sp. z o.o., stanowiąc w znacznej mierze druki firmowe. W ocenie skarżącej, dokumenty te nie pozostawiały żadnych wątpliwości co do podmiotu prowadzącego przedmiotową kompostownię, a mimo to w toku kontroli pracownicy organu zażądali kopii umowy spółki cywilnej, będącej poprzednikiem prawnym Spółki, wobec czego kopia taka została sporządzona i przekazana - w formie potwierdzonej za zgodność z oryginałem - przez pełnomocnika Spółki. W związku z tym skarżąca podniosła, że "w przypadku uznania czynności pracowników WIOŚ za legalną kontrolę, swoimi działaniami naruszyli oni nie tylko "przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 11 i art. 8 kpa, ale przede wszystkim art. 220 § 1 kpa, zgodnie z którym nie mogli oni żądać oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego oraz potwierdzających je dokumentów, skoro były one możliwe do ustalenia bądź na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów lub innych danych, bądź w wyniku wymiany informacji z innymi podmiotami publicznymi. Zdaniem Spółki w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta P. z łatwością organ mógł ustalić, iż przedmiotowa spółka cywilna aktualnie tam nie jest zarejestrowana, z kolei w oparciu o dane zawarte na przekazanych przez Spółkę dokumentach organ mógł zapoznać się z aktami zgromadzonymi w Krajowym Rejestrze Sądowym potwierdzającymi przekształcenie spółki cywilnej w spółkę z o.o. Ponadto w ocenie Spółki działanie pracowników organu naruszyło również zasadę kompletności postępowania, o której mowa w art. 9 kpa. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał dotychczasowe wnioski i żądania oraz wyjaśnił, że skarga obejmuje całość postępowania zakończonego wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Ponadto podniósł, że przedłożona przez Inspektora decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. nie jest decyzją ostateczną. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, z tym, że uznał zasadność skargi co do punktu 2 zarządzenia pokontrolnego, w związku z czym wniósł o jego uchylenie. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że organ rozważał możliwość uchylenia również punktu 7 zarządzenia, jednak ponieważ obowiązek ujęty w tym punkcie nie dotyczy wyłącznie informacji dotyczących wprowadzania wód odciekowych, dlatego zarządzenie o tak sformułowanej treści może w tym zakresie pozostać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga - jakkolwiek nie cała argumentacja w niej zawarta zasługuje na uwzględnienie - jest zasadna, ponieważ zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie odpowiada prawu. Przedmiotem sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w kompostowni należącej do spółki A Sp. z o.o. przez inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań tej służby należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, a w tym w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami i opłacie produktowej. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy - pracownicy Inspekcji (art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Z art. 11 tej ustawy wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1), protokół ten podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki lub osoby fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). Adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności, jak stanowi art. 12 ust. 2 powołanej ustawy, ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W tym miejscu należy podkreślić, iż z cytowanego przepisu art. 12 ust. 2 ustawy Inspekcji Ochrony Środowiska można wyprowadzić pewne wnioski także co do treści zarządzenia pokontrolnego. Przepis ten przesądza, iż zarządzenie pokontrolne powinno zawierać "wskazanie naruszeń", jakich - zdaniem organu Inspekcji - dopuścił się kontrolowany podmiot. Przy czym owo wskazanie powinno być na tyle precyzyjne, iżby nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć kontrolowany, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest już pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest decyzją administracyjną, lecz "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA nr 6/2009, s. 147 i nast.; z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08; por. T. Czech Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr 3/2011, s. 97 - przywołane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 751/11, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 800/10 - dostępny w bazie orzeczeń jw.). Zarządzenie pokontrolne w niniejszej sprawie zostało skierowane do adresata określonego jako I. K. A s.c. H. K., I. K.. Pomijając w tym miejscu kwestię prawidłowości takiego oznaczenia adresata zarządzenia pokontrolnego, stwierdzić należy, iż w sytuacji gdy zarządzenie to skierowano do indywidualnie oznaczonej osoby fizycznej, a skargę wniosła spółka A Sp. z o.o. (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika), która prowadzi zakład - kompostownię odpadów, skarga taka jest dopuszczalna. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. T. Czech op.cit., s. 97). Czym innym jest z kolei ocena, czy organ prowadził kontrolę w stosunku do prawidłowo określonej jednostki organizacyjnej oraz to, czy faktycznie skierował zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki. Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie Inspektor Ochrony Środowiska naruszył ogólne zasady prawa w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego co do tego, jaki podmiot prowadzi kompostownię odpadów i w stosunku do jakiej jednostki organizacyjnej została wszczęta i przeprowadzona kontrola. Ustalenia w tym zakresie mają zaś pierwszorzędne znaczenie dla określenia, jaką jednostkę organizacyjną skontrolowano, a w konsekwencji kto może być adresatem zarządzenia pokontrolnego. Ponadto uchybił procedurze kontrolnej w odniesieniu do sposobu ustalania stanu faktycznego oraz zasad dokumentowania czynności kontrolnych. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie zostało wydane w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w związku z czym przepisy tej ustawy nie mogły znaleźć doń wprost zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08; wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 908/10 - dostępne w bazie orzeczeń jw.). Co za tym idzie, w sprawie nie mogło także dojść do stosowania (wprost) i naruszenia przepisów tego Kodeksu przez organ wydający zarządzenie pokontrolne. Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów Kodeksu "odpowiednio" (per analogiam), na co zdaje się wskazywać zarówno orzecznictwo, jak i doktryna (por. postanowienie tutejszego Sadu z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 745/09 - dostępne w bazie orzeczeń jw.; T. Czech, op.cit., s. 99). Powyższe wątpliwości nie oznaczają jednakże, iż brak jest dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego aktu, bowiem oprócz wskazanych wcześniej przywołanych przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organ obowiązują zasady i inne przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Na tle tych zasad konstytucyjnych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i innych aktów normatywnych jawią się jako szczegółowy materiał normatywny stanowiący bazę dla wnioskowań natury ogólnej odnoszących się do obowiązywania pewnych generalnych zasad, norm i standardów, jakim powinny odpowiadać wszelkie działania, w szczególności o charakterze władczym, podejmowane przez organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, jakim w świetle przepisów Konstytucji jest Rzeczpospolita (por. wcześniej przywołany wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 lipca 2007 r.). W konsekwencji, wobec organu Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzającego kontrolę i wydającego zarządzenie pokontrolne można zasadnie sformułować wymóg ustalenia prawdy materialnej w odniesieniu do wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również przestrzegania szczególnych przepisów zawartych w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Odnosząc powyższe do kontrolowanego działania organu i wydanego aktu stwierdzić należy, iż Inspektor Ochrony Środowiska w istocie nie ustalił w stosunku do jakiego podmiotu prowadził kontrolę z zakresu przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że swoistą siłą inercji Inspektor założył, iż prowadzi postępowanie wobec tego samego podmiotu, w stosunku do którego była poprzednio przez ten organ prowadzona kontrola w 2009 r. zakończona wydaniem zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] 2009 r. znak [...]. Na taki stan rzeczy może wskazywać fakt, że organ pozyskał od pełnomocnika skarżącej Spółki m.in. uwierzytelnione z datą 4 kwietnia 2011 r. kopie: umowy spółki cywilnej - "A" Spółka cywilna [...] z dnia [...] 2006 r., umowy dzierżawy nieruchomości rolnej (działek nr [...] i [...]) stanowiącej własność Zakładu B Sp. z o.o., której strona była I. K. określona jako współwłaściciel "[firmy] A S.C. [...]". W toku postępowania kontrolnego strona skarżąca przedłożyła zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, w których jako posiadacz odpadów oznaczona była A Sp. z o.o. Niezależnie od oceny postawy Spółki (jej pełnomocnika), która nie poinformowała organu o zmianie formy prawnej, w której prowadzona jest działalność między innymi w zakresie odzysku odpadów (kompostowni odpadów na działkach nr [...] i [...] w S.), podkreślić należy, iż reprezentujący Spółkę pełnomocnik dostarczył pełnomocnictwo, z którego wprost wynikało, że działa "w imieniu A Sp. z o.o. [...] pod numerem [KRS] [...]", które podpisała osoba określona jako "Prezes Zarządu Spółki uprawniony do jej jednoosobowej reprezentacji" nazwiskiem "M". Pełnomocnictwo to swym zakresem obejmowało między innymi sprawy kontroli prowadzonej przez spółkę działalności w zakresie odzysku odpadów, w tym w szczególności wobec Starostwa Powiatowego w P. oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Dysponując takim dokumentem organ Inspekcji Ochrony Środowiska powinien był dostrzec tę istotną dla sprawy okoliczność i po ustaleniu jednostki organizacyjnej prowadzącej działalność w zakresie odzysku odpadów w ramach kompostowni odpadów w S. podejmować czynności kontrolne wobec jednostki organizacyjnej, która prowadzi przedmiotowy zakład. Dysponując nazwą (firmą) spółki oraz jej numerem KRS organ miał realne możliwości zweryfikować aktualny status prawny kontrolowanej jednostki oraz ustalić dane kierownika jednostki organizacyjnej. Jak wynika z dołączonego do skargi odpisu KRS spółki A Sp. z o.o., podmiot ten został wpisany do rejestru przedsiębiorców w dniu [...] grudnia 2009 r., a ostatnia zmiana wpisu miała miejsce w dniu [...] marca 2011 r. Wobec tego organ przed czy też nawet w trakcie kontroli mógł ustalić, że spółka ta powstała w wyniku przekształcenia dotychczas istniejącej spółki cywilnej działającej pod firmą "A s.c. [...]", jak również że jednoosobowy zarząd w spółce wykonuje H. [...] M. (k. 27 akt sąd.). W konsekwencji powyższego uznać należy, iż imienne upoważnienia do kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., jakimi legitymowali się inspektorzy kontrolujący skarżącą - mimo że argumentacja skarżącej co do ich formalnej poprawności była nietrafna (skarżąca kwestionowała upoważnienie H. M. do wystawienia przedmiotowych imiennych upoważnień dla inspektorów kontrolujących spółkę, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia) - były wadliwe i nie mogły stanowić podstawy kontroli jednostki organizacyjnej prowadzącej działalność w zakresie odzysku odpadów. W szczególności wskazać należy, iż drugie ze wskazanych upoważnień zostało wystawione już po przedłożeniu inspektorom przez radcę prawnego P. Ł. pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki A Sp. o.o.. Prawidłowo sformułowane upoważnienie winno było zatem wskazywać zgodnie z aktualnym stanem faktycznym kontrolowany podmiot (jednostkę organizacyjną) oraz teren, na którym prowadzona jest działalność w zakresie odzysku odpadów mająca zostać poddana kontroli w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Wniosek taki wynika z analizy przepisów art. 9 ust. 2 - 3, art. 10 oraz art. 11 i art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz z przepisu art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wraz z pozostałymi przepisami rozdziału 5 tej ustawy ma zastosowanie do kontroli przedsiębiorcy wykonywanej przez inspektora ochrony środowiska. Jakkolwiek inspektor, wykonując kontrolę, posiada szereg uprawnień dotyczących wstępu i poruszania się wraz z niezbędnym sprzętem po terenie zakładu, w którym przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą (ściślej mówiąc, po terenie "nieruchomości, obiektu lub ich części, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza" - art. 9 ust. 2 pkt 1), to kontrola w istocie dotyczy jednostki organizacyjnej, a nie samej instalacji czy zakładu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Poszczególne uprawnienia inspektora w ramach czynności kontrolnych mogą odnosić do instalacji czy terenu zakładu, jednakże sama kontrola i zarządzenie pokontrolne co do zasady odnoszą się do całej kontrolowanej jednostki organizacyjnej (nawet jeśli zarządzenie skierowane jest do imiennie oznaczonego kierownika takiej jednostki). Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska w Rozdziale 3 zatytułowanym: Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska nie posługuje się wprost pojęciem zakładu (w art. 9 ust. 2 posługuje się pojęciem "instalacja"), który ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 3 pkt 48 definiuje to pojęcie jako jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, wraz ze znajdującymi się na nim urządzeniami. Z kolei instalacja to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska). Prawo ochrony środowiska w art. 73 ust. 6 wprost wskazuje, iż istniejącym zakładom, o których mowa w ust. 3 i 4 (zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii), dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie. Zatem w tym wypadku działanie organu Inspekcji nakierowane jest na zakład i akt władczy (decyzja) odnosi się do zakładu, a nie do podmiotu właścicielskiego (posiadającego inny tytuł prawny). Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska wprawdzie w Rozdziale 5 zatytułowanym: Wykonywanie zadań w zakresie poważnych awarii w art. 31 ust. 1 wprost mówi o dokonywaniu przez organy Inspekcji kontroli w zakładach o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, jednakże zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 odnosi do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Wprawdzie w doktrynie wskazuje się, że w przypadku, gdy kontrolowana jednostka ma złożoną strukturę, wówczas adresatem zarządzenia może być kierownik tej wyodrębnionej części jednostki (zakładu), w której toku stwierdzono uchybienia (por. T. Czech op. cit., s. 89 i nast.). Niemniej jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z okoliczności sprawy wynika, że kompostownia odpadów w S. nie jest wyodrębnioną prawnie i organizacyjnie częścią A Sp. z o.o. Powyższe nie ma przy tym szczególnie doniosłego znaczenia dla oceny działania organu, bowiem - jak to już zostało wcześniej wspomniane - organ przed przystąpieniem do czynności kontrolnych w ogóle zaniechał ustalenia tego, w jakiej formie organizacyjnej działa podmiot, w stosunku do którego zamierzał podjąć czynności kontrolne i kto pełni funkcję kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. W tym miejscu należy również zasygnalizować, iż swoimi działaniami w trakcie trwania kontroli, przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego spółka A Sp. z o.o. w pewnym zakresie przyczyniła się do trwania organu w błędnym przekonaniu, że podejmuje działania kontrolne wobec podmiotu gospodarczego zorganizowanego w formie spółki cywilnej, nie zaś wobec całkowicie innego podmiotu prawa handlowego zorganizowanego w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Podczas oględzin terenu kompostowni w S. w dniu [...] marca 2011 r. przybyła na miejsce I. K. i jej pełnomocnik nie zaprotestowali przeciwko określeniu przybyłej na miejsce jako "współwłaścicielka" oraz opisaniu przedmiotu oględzin jako "teren kompostowni w m. [...] - działki ew. nr [...] i [...] należący do A s.c. I. K., I. K.", mimo że Prezesem Zarządu A Sp. z o.o. była H. M., wcześniej nosząca nazwisko K. Zatem to nie I. K. (wspólnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) będąca dzierżawcą terenu, na którym położona jest kompostownia odpadów, a H. M. M. była kierownikiem jednostki organizacyjnej, jaką stanowi A Sp. z o.o. Odmowa podpisania protokołu oględzin z dnia [...] marca 2011 r. przez przedstawiciela kontrolowanej jednostki i jej pełnomocnika, którzy w czynnościach kontrolnych w dniu [...] marca 2011 r. aktywnie uczestniczyli (kwestionując prawidłowość upoważnienia do kontroli, czy też uczestnictwo w oględzinach pracownika Urzędu Gminy T. [...] i przedstawicieli Straży Gminnej), wniosku takiego w niczym nie zmienia. Ponadto w obszernych pismach z dnia [...] i [...] kwietnia 2011 r., będących odpowiedzią na pismo organu z dnia 13 kwietnia 2011 r. i dokument zatytułowany "Protokół Kontroli nr [...]" (prawidłowość doręczenia była przez spółkę podważana) kwestionujących legalność przeprowadzonej kontroli pełnomocnik spółki, poza odosobnionym zwrotem "jako pełnomocnik A Sp. z o.o." (k. 71 akt sąd.) nie używał sformułowań wskazujących na formę organizacyjną przedsiębiorcy prowadzącego zakład w postaci kompostowni odpadów. Nie umniejszając zatem spoczywającego na organie ciężaru dochodzenia prawdy materialnej, nie sposób też nie dostrzec okoliczności leżących po stronie skarżącej, które miały wpływ na popełnione przez organ uchybienia. Warto także wspomnieć - co jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na specyfikę i niestosowanie (wprost) przepisów procedury administracyjnej (Kodeksu postępowania administracyjnego ani tym bardziej przepisów proceduralnych Ordynacji podatkowej) może mieć tylko odpowiednie zastosowanie - iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organy administracji nie mają nieograniczonego obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego. Akcentowany jest, w szczególności na płaszczyźnie prawa podatkowego, obowiązek strony współdziałania z organami w ustalaniu stanu faktycznego, poprzez wykazanie odpowiedniej aktywności dowodowej, w szczególności w tych przypadkach, gdy ustalenie określonych okoliczności leży bezpośrednio w interesie strony (por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1219/08 i z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1463/10; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Gd 1056/07, w Opolu z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Op 280/10, we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wr 318/10, w Białymstoku z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 626/10, w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 929/05, w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 1142/04 - dostępne w bazie orzeczeń jw.). W następnej kolejności trzeba podkreślić, iż użyte w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania m.in. zarządzenia pokontrolnego (pkt 1) "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, iż szczególne podstawowe dowodowe znaczenie tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma właśnie protokół kontroli. Niewątpliwie do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, jako samodzielny akt władczy, a nie protokół kontroli, który tego rodzaju aktem nie jest. I to właśnie uchybienie obowiązkowi poinformowania o działaniach podjętych w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych właśnie w zarządzeniu pokontrolnym, a nie w innym dokumencie lub akcie prawnym, zostało obwarowane sankcją z art. 31a ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 12 ust. 2 powołane ustawy). Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych od adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien co do zasady znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Z kolei w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół (wraz ze stanowiskiem kontrolowanego) w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Wszystko to przemawia za przyjęciem, że przedmiotowy protokół powinien znajdować się w aktach przeprowadzonej kontroli i to niezależnie od tego, czy został podpisany przez kierownika kontrolowanej jednostki (osobę fizyczną). Art. 11 omawianej ustawy pozwala bowiem na sporządzenie treści protokołu niezależnie od tego, czy podmiot kontrolowany odmawia współdziałania w tym zakresie (odmawia złożenia podpisu i nie przedstawia pisemnego stanowiska), czy też aktywnie uczestniczy w procesie ustalania jego ostatecznej treści wnosząc do protokołu umotywowane uwagi i zastrzeżenia. Nie wystarczy samo zredagowanie jego treści (projektu protokołu). W aktach przeprowadzonej kontroli bezwzględnie powinien znajdować się dokument, jakim jest protokół z czynności kontrolnych. Zatem powinno to być pismo co najmniej podpisane przez inspektora wykonującego kontrolę z odpowiednią wzmianką, gdyby kierownik kontrolowanej jednostki odmówił jego podpisania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W aktach kontroli takiego dokumentu jednakże brak (znajduje się w nich protokół wizji lokalnej - oględzin terenu kompostowni z dnia [...] marca 2011 r.). Co więcej, przedłożony przez organ w postępowaniu sądowym, jak wynika z odpowiedzi na skargę, stanowi jedynie wersję roboczą, zaledwie projekt dokumentu, bowiem nie został podpisany przez żadną ze stron. Tymczasem przepis art. 11 ust. 3 przywołanej ustawy pozwalał na sporządzenie protokołu mimo odmowy jego podpisania przez kierownika kontrolowanej jednostki. Fakt, że skarżąca kwestionowała legalność kontroli, jak i prawidłowość doręczenia jej "Protokołu Kontroli nr [...]" i nie podpisała (nie odesłała organowi) protokołu nie zwalniał organu z obowiązku utrwalenia czynności kontrolnych (wyników kontroli) w wymaganej prawem formie. W istocie zatem brak jest podstawowego dokumentu, na podstawie którego można ocenić zasadność wydania i konkretną treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że Inspektor Ochrony Środowiska uchybił procedurze kontroli, o której mowa w art. 9 -12 omawianej ustawy i nie ustalił podstawowych okoliczności, jakimi są: kontrolowany podmiot (jednostka organizacyjna) i jej kierownik. Ponadto nie zadbał o dołączenie do akt sprawy protokołu dokumentującego przeprowadzenie i wyniki czynności kontrolnych, to jest protokołu podpisanego co najmniej przez inspektora prowadzącego kontrolę. To wszystko w konsekwencji spowodowało przeprowadzenie kontroli w stosunku do błędnie określonego podmiotu i skierowanie zarządzenia pokontrolnego do osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy była kierownikiem kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Wszystkie te uchybienia prowadzić musiały do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Dopiero właściwie przeprowadzone czynności kontrolne - na podstawie odpowiednio sformułowanych upoważnień imiennych - w stosunku do prawidłowo określonego podmiotu (jednostki organizacyjnej), następnie należycie utrwalone w protokole kontroli (dokumencie podpisanym co najmniej przez inspektora prowadzącego kontrolę), będą mogły stosownie do wyników i wniosków kontroli, stanowić podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego w stosunku do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (imiennie oznaczonej osoby). Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, iż wobec stwierdzenia uchybień formalnych o podstawowym znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zarządzenia pokontrolnego rzeczą zbędną i przedwczesną byłoby ocenianie prawidłowości poszczególnych punktów zarządzenia pokontrolnego. Warto jednakże wspomnieć, że tego rodzaju akt winien należycie precyzować obowiązki kontrolowanej jednostki, wraz z klarownym wyjaśnieniem ich podstawy prawnej w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, a ponadto swymi ustaleniami zarządzenie powinno obejmować wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla określenia konkretnych punktów zarządzenia. Ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny ponadto umożliwić kontrolowanemu podmiotowi (przedsiębiorcy) skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest przede wszystkim dokładne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy. Dopiero na tak określonej podstawie może się opierać sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu. Na wadliwość ogólnikowego sformułowania wytycznych zarządzenia pokontrolnego (np. przy użyciu zwrotów w rodzaju: "uregulować stronę formalnoprawną gospodarki odpadami") dotychczas już wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 908/10, dostępny w bazie orzeczeń jw.). Kontrolowany podmiot musi mieć zapewnioną możliwość prostego ustalenia tego, jakie konkretnie działania powinien podjąć, aby wypełnić wskazania zarządzenie pokontrolne. Co jest tym bardziej istotne, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej będący adresatem zarządzenia pokontrolnego może ponosić odpowiedzialność za wykroczenia, o których mowa w art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska m.in. za uchybienia w informowaniu organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych. Odnosząc się zarzutów dotyczących innych okoliczności, niż wyżej omówione, za pomocą których skarżąca kwestionowała legalność przeprowadzonej kontroli wspomnieć należy, iż to nie obszerność (objętość) skargi, lecz konkretne okoliczności uzasadniające muszą przeważać w sądowej ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tu: zarządzenia pokontrolnego) lub czynności (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 783/06, z dnia 7 lipca 2005 r. FSK 1967/04 i z dnia 23 października 2002 r. sygn. akt III SA 447/11). Zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy - art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 79a i art. 83 ust. 3, które poprzez odesłanie zawarte w art. 12a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska znajdują zastosowanie do kontroli przedsiębiorcy wykonywanej przez inspektora ochrony środowiska są - poza wcześniej omówionymi uchybieniami - niezasadne. Jak już to zostało wyjaśnione, inspektorzy kontrolujący skarżącą spółkę legitymowali się wadliwymi upoważnieniami, co naruszało art. 79a ust. 1 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji dokumenty te nie mogły stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli, co też dyskwalifikowało jej wnioski i wyniki. Niemniej jednak w sprawie nie doszło do niezgodnego z prawem równoczesnego podjęcia i prowadzenia więcej niż jednej kontroli przedsiębiorcy w rozumieniu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Po pierwsze, nie należy utożsamiać postępowania Starosty [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów zakończonego, zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] 2011 r. znak [...] (k. 57-60 akt sąd.) z kontrolą przedsiębiorcy, o której mowa w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na podobne zagadnienie, w odniesieniu do postępowania kontrolnego - postępowania podatkowego, o którym mowa w dziale IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i kontroli podatkowej - kontroli, o której mowa w dziale VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I FSK 849/11 (dostępny w bazie orzeczeń jw.). Po drugie, formalnie rzecz ujmując ustawa o swobodzie działalności gospodarczej dopuszcza wyjątki od zasady określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej m.in. w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim środowiska naturalnego (pkt 4). Ponadto w zakładzie lub części przedsiębiorstwa, której przeprowadzana jest kontrola, dopuszczalne jest równoczesne przeprowadzenie czynności kontrolnych niezbędnych do zakończenia innej kontroli u tego przedsiębiorcy (art. 82 ust. 1b). Wspomnieć też należy, iż postępowanie prowadzone przez Starostę [...] dotyczyło innego podmiotu niż kontrolowana jednostka organizacyjna, bowiem dotyczyło H. K. i I. K. jako wspólników A s.c., a nie jej następcy prawnego, jakim jest spółka prawa handlowego A Sp. z o.o. W konsekwencji Sąd nie uznał również za zasadny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 83 ust. 1 i 3 omawianej ustawy (czas trwania kontroli). Zdaniem Sądu nawet ewentualne przekroczenie tego terminu nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do uznania, że pozyskanie w wyniku takiej kontroli dowody nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Art. 77 ust. 6 powołanej ustawy dotyczą bowiem tylko takich dowodów, które zostały przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli. Zarzuty dotyczące ewentualnych naruszeń art. 2 ust. 1 pkt 17, art. 17 ust. 3 oraz art. 8a ust. 3 i 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska pozostały bez wpływu na ocenę zaskarżonego aktu. Trudno z domniemanego naruszenia przez organ ogólnego obowiązku współdziałania w zakresie ochrony środowiska z innymi organami (art. 2 ust. 2 pkt 17), uszczegółowionego w art. 17 ust. 1 i 2, wywieść wadliwość zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Brak podstaw do przyjęcia, że Inspektor Ochrony Środowiska nie miał wiedzy co do postępowania toczącego się przed Starostą [...], skoro sama skarżąca przyznała, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) o umorzeniu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, została również doręczona Inspektorowi do wiadomości (k. 7, k. 60 akt sąd.). W ocenie Sądu wniosek o przeprowadzenie kontroli nieobjętej planem kontroli pochodził od uprawnionego organu w rozumieniu art. 8a ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w którym to wniosku wskazano okoliczności wskazujące na bezpośrednie zagrożenie środowiska (domniemany spływ odcieków z pryzm kompostowych bezpośrednio do Kanału [...], z uwagi na roztopy - pismo Urzędu Gminy T. [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zawarte w aktach adm.). Art. 268a kpa pozwala na upoważnienie przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Z kolei termin przeprowadzenia czynności kontrolnych został należycie uzasadniony przez Inspektora Ochrony Środowiska poprzez odwołanie się do uwarunkowań geograficzno-atmosferycznych i miały na celu przeprowadzenie kontroli w warunkach umożliwiających pobranie prób wody z rowów melioracyjnych (zamarzniętych w okresie zimowym - notatka służbowa z dnia [...] lutego 2011 r. zawarta w aktach adm.). Odnosząc się do kwestionowanego udziału przedstawicieli Urzędu Gminy T. [..]i Straży Gminnej oraz funkcjonariusza Policji w trakcie oględzin terenu kompostowni w dniu [...] marca 2011 r. stwierdzić należy, iż udział tych osób w czynnościach kontrolnych pozostaje bez wpływu na ocenę stanu faktycznego ustalonego w wyniku oględzin. W ocenie Sądu obecność tych osób, jakkolwiek zbędna, to znajduje swoje uzasadnienie nie w rzekomym zamiarze szykanowania czy "demonstracji siły", jak podnosi pełnomocnik, lecz w fakcie, że zawiadomienie o okolicznościach mogących stanowić podstawę do przeprowadzenia czynności kontrolnych pochodziło tak od Gminy T. [...], jak i od Straży Gminnej (pismo z dnia [...] marca 2011 r. - w aktach adm.). Nie sposób też pominąć i tej okoliczności, że niezależnie do zasadności zastosowania art. 10a ust. 2 powołanej ustawy, funkcjonariusz Policji został wezwany do asysty w oględzinach po zakwestionowaniu przez I. K. i jej pełnomocnika udziału w oględzinach przedstawicieli Urzędu Gminy i Straży Gminnej. Na koniec wreszcie wspomnieć należy, iż kontrolę w niniejszej sprawie prawidłowo zarządził wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jak tego wymaga art. 17 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. H. M. M. - Zastępca Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, która wystawiła imienne upoważnienia do kontroli pracownikom Inspekcji, którzy przeprowadzili czynności kontrolne, legitymuje się upoważnieniem nr [...] ([...]) z dnia [...] czerwca 2010 r. wystawionym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Z. K. obejmującym szereg kompetencji, w tym uprawnień do wydawania zarządzeń pokontrolnych i upoważnień do przeprowadzania kontroli (załącznik nr 4 znajdujący się w aktach adm.). Kopia tego upoważnienia została uwierzytelniona przez Naczelnika Wydziału Kadr Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z datą [...] marca 2011 r. Na upoważnienie H. M. do zarządzenia przedmiotowej kontroli trafnie zwrócił uwagę skarżony organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 131 akt sąd.). Ponieważ niniejszym wyrokiem Sąd zakwestionował przedmiotową kontrolę, zbędnym staje się szczegółowe odniesienie do merytorycznej treści zarządzenia. Uchylenie zaskarżonego aktu z przyczyn formalnych powoduje, że na tym etapie nie jest możliwa ocena prawidłowości obowiązków nałożonych na stronę skarżąca przez Organ Inspekcji Ochrony Środowiska. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie III sentencji Sąd na podstawie art. 152 powołanej ustawy określił, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie może być wykonane, co oznacza, że nie wywołuje ono skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty sądowe, fakt reprezentowania strony przez pełnomocnika (wynagrodzenie radcy prawnego) i koszt udzielenia pełnomocnictwa (opłata skarbowa od pełnomocnictwa).