III SA/Po 248/11

Dnia 22 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych – Olszanowska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 roku przy udziale sprawy ze skarg M. P. i Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 9 marca 2009 roku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu wpłynął wniosek M. P. o umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Wniosek został umotywowany bardzo trudną sytuacją finansową. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 maja 2009 roku odmówiono stronie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W związku z wnioskiem zainteresowanej z dnia 22 maja 2009 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) w zw. z art. 138 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia 6 maja 2009 roku odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Zdaniem organu decyzja Zakładu odpowiada wymogom, które na organ nakłada art. 11 k.p.a. stanowiąc, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja Zakładu z dnia 6 maja 2009 zawiera powyższe elementy. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 ust. 2 wskazuje, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności wymienionych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 z późn. zm.), 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zdaniem organu rentowego żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż w stosunku do zadłużenia z tytułu składek prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne do wynagrodzenia za pracę zobowiązanej przez Dyrektora I Oddziału ZUS i organ egzekucyjny do chwili obecnej nie orzekł o bezskuteczności postępowania, w związku z brakiem składników majątkowych należących do zobowiązanej. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy organ uznał, iż nastąpiło wprawdzie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednak istnieje składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę, z którego Zakład egzekwuje swoje należności. Na podstawie art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być przez Zakład, w uzasadnionych przypadkach, umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w art. 28 ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek określił minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w drodze rozporządzenia (Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Opisując i analizując sytuację skarżącej w świetle przesłanek określonych w § 3 powołanego rozporządzenia ( którego treść przytoczono ) organ rentowy w stwierdził, iż sytuacja materialna rodziny zobowiązanej jest aktualnie trudna, a ze złożonych oświadczeń wynika, iż wydatki rodziny znacznie przekraczają uzyskiwane dochody i zobowiązana musi korzystać w tym zakresie ze wsparcia instytucji do tego powołanych oraz pomocy rodziny. Jak wynika z poczynionych ustaleń oraz złożonych oświadczeń strona korzysta nieodpłatnie z użyczonego jej do zamieszkania domu, udokumentowano również pomoc instytucjonalną w postaci zasiłku celowego na żywność w kwocie 400,00 zł, przyznanego stronie przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Z informacji pozyskanych przez organ wynika, iż rodzina wcześniej nie zgłaszała problemów opiekuńczo - wychowawczych z dziećmi, jak również problemów finansowych związanych z regulowaniem bieżących płatności, a problemy z tym związane pojawiły się w chwili wszczęcia egzekucji administracyjnej zaległych składek. W decyzji podkreślono jednakże, iż umorzenie należności z tytułu składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się z ciążącego na płatniku zobowiązaniu wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (III AUa 1381/04, OSAB 2005/2/54) i podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ musi uwzględnić nie tylko słuszny interes zobowiązanego do opłacenia składek, lecz również mieć na uwadze interes ogólnospołeczny, czyli innych ubezpieczonych, którzy regularnie opłacając składki nie mogą ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych nie płacących składek ubezpieczonych. Na decyzję powyższą decyzję skargę złożyła wnioskodawczyni oraz Rzecznik Praw Dziecka. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nie precyzują jakimi kryteriami powinien kierować się organ przy rozpatrywaniu czy opłacanie należności z tytułu składek pozbawi dłużnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych oraz, że podejmując rozstrzygnięcie organ powinien mieć na uwadze interes ogólnospołeczny. Rzecznik Praw Dziecka w skardze podniósł zarzuty wydania decyzji z naruszeniem norm art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wskutek: a) bezpodstawnego przyjęcia, że przepisy prawa nie precyzują, jakimi kryteriami powinien się kierować organ rozpatrując, czy opłacenie zaległej należności pozbawi dłużnika możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, b) bezpodstawne przyjęcie, że podejmując decyzję o umorzeniu zaległości organ winien mieć na uwadze interes ogólnospołeczny jako nadrzędny w stosunku do interesu zobowiązanego i jego rodziny, c) decyzja ta, podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego, daje decydentom nieograniczone prawo do wyboru rozstrzygnięcia. Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy i z akt sprawy nie wynika, aby taki stan faktyczny był przez skarżącą kwestionowany. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy, w którym ustawodawca stworzył organom w ramach uznania administracyjnego możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje ZUS podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Zastosowany w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W przedmiotowej sprawie bezsporne było, że sytuacje określone w pkt 2 oraz 3 nie miały miejsca. Zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w trakcie postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w obu instancjach, sytuacja skarżącej mieści się w zakresie określonym w pkt 1. Organ po dokonaniu analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie stwierdził, że zobowiązana wykazała, że opłacenie zaległych składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej jednak, w ocenie organu sytuacja zobowiązanej nie była na tyle drastyczna aby uzasadniała zastosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji ZUS nr [...] z dnia 9 lipca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał bowiem, że "sytuacja materialna rodziny zobowiązanej jest aktualnie trudna, a ze złożonych oświadczeń wynika, iż wydatki rodziny znacznie przekraczają uzyskiwane dochody i zobowiązana musi korzystać w tym zakresie ze wsparcia instytucji do tego powołanych oraz pomocy rodziny. [...] Mając na uwadze powyższe ustalenia [organ] stwierdza, iż zobowiązana wykazała zaistnienie przesłanki sformułowanej w powyższym przepisie prawa [tj. art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych], a aktualna sytuacja materialna strony nie pozwala na jednorazowe uregulowanie całego zadłużenia, bez groźby znacznego pogorszenia sytuacji bytowej rodziny,[...]." Sąd zauważa niekonsekwencję organu odwoławczego polegającą na tym, że pomimo stwierdzenia, że zobowiązana wykazała zaistnienie przesłanki sformułowanej w powyższym przepisie prawa, a aktualna sytuacja materialna strony nie pozwala na jednorazowe uregulowanie całego zadłużenia, bez groźby znacznego pogorszenia sytuacji bytowej rodziny, w opinii organu zobowiązana nie zasługuje na zastosowanie wobec niej umorzenia zaległych składek. Takie stanowisko organu nie może zostać zaakceptowane. Do obowiązków organu należy wyraźne stwierdzenie czy w sprawie istnieją lub nie przesłanki pozwalające na umorzenie. A w przypadku stwierdzenia występowania ww. przesłanek organ winien ten fakt wyraźnie stwierdzić i orzec czy wchodzi w uznanie administracyjne i umarza lub odmawia umorzenia. Do swobodnej decyzji w ramach uznania organ ma prawo co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek ma prawo odmówić umorzenia i jest to swobodna decyzja organu. Przy czym Sąd ma prawo dokonać oceny czy organ nie przekroczył granic swobodnej decyzji, po to, aby owa decyzja nie stała się dowolną. W wyroku z dnia 25 czerwca 2003r., III SA 3118/01 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ podatkowy może ale nie musi umorzyć zaległości, co oznacza możliwość negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu. Uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia jednakże sądu od obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia zaległości podatkowych. Uznanie to, jak wynika z treści cytowanego przepisu, ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi jako ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Obydwa te pojęcia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 210 par. 1 Ordynacji podatkowej uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Uwzględnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Mimo iż pogląd ten został wyrażony na gruncie prawa podatkowego, to ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 15 grudnia2006r., IIISA/Wa 2994/06). Oceniając pod tym względem wydaną w sprawie decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie nie spełnia powyższych wymogów. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazywały na krytyczną sytuację materialną zobowiązanej i jej rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" wielokrotnie była wyjaśniana w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98 (niepubl.), NSA w Warszawie stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.. Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01 (niepubl.), NSA w Warszawie wskazał, iż podejmując decyzję uznaniową, organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga więc od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. (por. "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz", red. Beata Gudowska, Jolanta Strusińska-Żukowska; Warszawa 2011, wyd. 1, komentarz do Artykułu 28.). W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Jeżeli organ, w ramach służącego mu uznania administracyjnego stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać, jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. Jak słusznie wskazał w jednym z wyroków WSA w Warszawie, organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji, twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt: V SA/Wa 2985/07, Legalis). Fakultatywny charakter przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Wszystkie wskazane okoliczności i zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania administracyjnego powinny być wnikliwie przeanalizowane i rzetelnie omówione przez organ orzekający, zważywszy w szczególności, że decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt: V SA/Wa 2495/07, Legalis ). Wskazać ponadto należy, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (zob. wyr. WSA w Olsztynie z 11.2.2009 r., I SA/Ol 552/08, Legalis). Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (zob. wyr. WSA w Warszawie z 17.12.2007 r., V SA/Wa 2549/07, Legalis).] Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy powołujący się na koncepcję tzw. uznania administracyjnego, przyznanego mu przepisem art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i odmawiający umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ma obowiązek przekonywującego uargumentowania swojego odmownego stanowiska. W przeciwnym razie przekracza zakres przyznanego mu uznania administracyjnego. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, choć uznał spełnienie przesłanek ustawy i rozporządzenia dających możliwość umorzenia zaległych składek, odmówił skorzystania z tej możliwości. Jak twierdzi organ odwoławczy, instytucja umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych powinna być stosowana w wyjątkowych, wręcz drastycznych przypadkach i argument ten jest zdaniem organu uzasadnieniem nie uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległych składek. Należy zgodzić się z tym, że umorzenie zaległych składek jest co do zasady zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy np. ze względu na wiek, stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt: V SA/Wa 395/07, Legalis). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organy w obu instancjach ustaliły, że skarżąca właśnie w takiej drastycznej sytuacji rodzinnej i finansowej się znajduje, a mimo to nie skorzystały z możliwości umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym nie podały klarownych przyczyn wydania decyzji odmownych. Odwołanie do szeroko pojętego "interesu ogólnospołecznego" wymaga przekonywującej argumentacji dlaczego należy temu interesowi przyznać pierwszeństwo przed interesem jednostki i jej rodziny znajdującej się bezspornie w tak trudnej sytuacji materialnej, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie w jednym że swoich wyroków, swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością: "Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością." (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt: III SA/Wa 180/05). Ma to znaczenie przede wszystkim dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. W każdym jednak przypadku uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności, o zwolnieniu organu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z dowolnej jego oceny, nie popartej wyczerpującym uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt: III SA/Wa 2809/05). Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt: II GSK 225/09). Organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, nie może podejmować decyzji w sposób dowolny tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt: II GSK 745/09). Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczeniowych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności w postaci ciężkich skutków materialnych spłaty zadłużenia. Podzielając ocenę organu odwoławczego co do szczególnego charakteru postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i wywodów co do uznaniowego charakteru decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach powinno być prowadzone szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II GSK 884/08 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r.: sygn. akt III AUa 2617/04 ). Jak już wyżej zaznaczono, podjęciu decyzji zbudowanej w oparciu o uznanie administracyjne towarzyszy konieczność wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W przypadku domagania się umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego na podstawie art. 28a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ zobowiązany jest dokonać oceny istnienia przesłanek umorzenia na tej podstawie, mając na uwadze wszakże, iż ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną obciąża zainteresowanego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II GSK 34/07). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie stwierdził niewywiązania się skarżącego z obowiązku udowodnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por. wyrok WSA z siedzibą w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt: I SA/Sz 952/09, oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt: I SA/Sz 593/08). Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami k.p.a., oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego ich zastosowania. Ogólnikowe stwierdzenie organu, iż instytucja umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie jedynie do drastycznych sytuacji, nie czyni zadość tym wymaganiom. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz zgodnie z art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.