IV SA/Po 1162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] stycznia 2011 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek R. P. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") z [...] stycznia 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami, na działkach położonych w P. przy ul. [...], o numerach geodezyjnych [...], [...], [...] i [...] (arkusz mapy [...], obręb M.). Decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. – wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działkach wskazanych we wniosku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowe działki usytuowane są na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). W takim przypadku możliwe jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pod warunkiem łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ ocenił, że ponownie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "Rozporządzenie") wykazała, że "na obecny zakres wniosku" decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana, gdyż nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że w celu sporządzenia analizy urbanistycznej wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 pkt 2 Rozporządzenia, przyjmując ostatecznie, iż dostęp do wszystkich działek odbywa się od strony drogi wewnętrznej i ta granica stanowi podstawę do wyznaczenia promienia obszaru analizowanego. W rezultacie obszar analizowany – którego promień wynosi 810 m – zawiera zbiór terenów niezależnych od siebie, których granice są wyraźnie zakreślone, i które mają zróżnicowaną formę zagospodarowania, np. obszary leśne, tereny zabudowy infrastrukturalnej oraz tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w rejonie dawnej wsi M. Charakteryzując bardziej szczegółowo zabudowę w obszarze analizowanym Prezydent Miasta wskazał, że w ramach tego obszaru, w jego wschodniej części, można wyodrębnić enklawę zabudowy dawnej wsi M. wraz z podlegającym ochronie konserwatorskiej zespołem pałacowo-folwarcznym – oznaczoną na załączniku graficznym do analizy liczbą (1). Omawiana enklawa zabudowy mieszkaniowej powstała z rozwoju dawnej wsi M. Budynki usytuowane wzdłuż głównych ulic: [...], [...] i [...] oraz wzdłuż nowych ulic, położonych na tym terenie. Stąd część nieruchomości ma charakter starych gospodarstw z towarzyszącymi obiektami inwentarskimi. Pozostałe działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi (wyjątkowo znajdują się także budynki wielorodzinne przy ul. [...]). Ważnym elementem zagospodarowania przestrzeni jest zabytkowy Pałac w M. wraz z folwarkiem wpisany do rejestru zabytków (zagospodarowany obecnie pod funkcje usługowe i magazynowe). Dominują budynki jedno- i dwukondygnacyjne o dachach stromych, choć występują także formy dachów płaskich. W rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i częściowo ul. [...], zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest na działkach o powierzchni około 500 m2. Odmienne parametry mają działki pod dawnymi gospodarstwami rolnymi, mające najczęściej wąskie fronty i długie granice boczne. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 15,6 % powierzchni działki. Dotyczy on zarówno funkcji podstawowej – mieszkalnej, jak i funkcji usługowej. Drugą enklawę zabudowy stanowi zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, zlokalizowanych na działkach położonych wzdłuż ulic [...] i [...] – oznaczoną na załączniku graficznym do analizy liczbą (2). Niewielka ilość budynków mieszkalnych, będących zarówno dawnymi zabudowaniami w gospodarstwach rolnych, jak i nowymi budynkami na wydzielonych wtórnie działkach, to zabudowa rozproszona, otoczona terenami niezagospodarowanymi (nieużytki rolne, pola uprawne). W ramach omawianej enklawy znajduje się także cmentarz. Dominują budynki jedno- i dwukondygnacyjne z dachami stromymi (jeden budynek mieszkalny posiada dach płaski). Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 10,5% powierzchni działki. Teren nr (3) to wyodrębniony obszar lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej "X" S.A. (zbiorniki wody pitnej), znajdujący się wśród obszarów niezagospodarowanych i niezabudowanych (lasy, łąki, nieużytki rolne). Odrębnym terenem wymagającym omówienia jest obszar bezpośrednio sąsiadujący z działkami objętymi wnioskiem – oznaczony na załączniku graficznym liczbą (4). Jak wynika z mapy zasadniczej, działki przewidziane do zabudowy, znajdują się wśród rozległego terenu stanowiącego pola uprawne, łąki, nieużytki rolne i lasy. Po północnej stronie ul. [...] znajduje się rezerwat "Y". Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stąd z obszaru analizowanego wyodrębniono działki znajdujące się wzdłuż ul. [...], jako teren spełniający wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu na terenie dostępnym od strony ul. [...] znajduje się tylko jedna działka zabudowana budynkiem leśniczówki wraz z obiektami towarzyszącymi. Pozostały obszar jest niezabudowany – występuje jedynie funkcja zieleni. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, umożliwiający ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. Brak zatem, w ocenie organu, możliwości wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o istniejące sąsiedztwo, co oznacza, że inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. organ wskazał, że: (a) teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną włączoną do drogi publicznej – ul. [...], zgodnie z przedłożonym przez Wnioskodawcę aktem notarialnym służebności gruntowej; (b) istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (c) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; (d) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożył Wnioskodawca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił że zawarte w analizie urbanistycznej stwierdzenie, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem brak jest zabudowy mogącej stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy na zasadzie "dobrego sąsiedztwa", jest pozbawione podstaw prawnych i faktycznych, ponieważ każda zabudowana, dostępna z tej samej drogi publicznej i znajdująca się w granicach obszaru analizowanego działka musi stanowić podstawę dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Wskazał, że już w piśmie z [...] grudnia 2011 r. podnosił, iż z ulicy [...] dostępne są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi działki o numerach geodezyjnych: [...] oraz [...], [...] i [...] (arkusz [...], obręb M.), położone przy ul. [...] i [...]. Powyższe wynika z faktu, że ta ostatnia ulica nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną włączoną do ul. [...]. W świetle powyższego oraz definicji legalnej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. całość zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przy ul. [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej (ul.[...]), co zabudowa wnioskowana. Ponadto, w ocenie Skarżącego, również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym dostępne z ul. [...] są działkami sąsiednimi w stosunku do działek wnioskowanych. Jak bowiem wynika z dobrej praktyki urbanistycznej, literatury oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, nazwa ulicy różnicuje ulice, a nie drogi publiczne. Z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p.") wynika zaś, że droga publiczna może składać się z kilku ulic. Jednakże dla zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne jest ustalenie, czy sąsiednie działki gruntu są dostępne z tej samej drogi publicznej, a nie z tej samej ulicy. W niniejszej sprawie publiczna ul. [...] (będąca drogą powiatową) jest przedłużeniem publicznej ul. [...] (również będącej drogą powiatową), zatem bezspornie również zabudowane działki przy ul. [...] muszą stanowić podstawę do ustalenia parametrów zabudowy dla dziełek wnioskowanych. Skarżący podkreślił, że ustosunkowując się do jego pisma z [...] grudnia 2011 r., organ I instancji nie zakwestionował, iż zabudowa przy ul. [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej, jednak pominął ją w analizie urbanistycznej, co czyni tę analizę niekompletną i sporządzoną z naruszeniem prawa. Ponadto, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ I instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do zgłoszonych dowodów, że również znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa dostępna z ul. [...] stanowi "dobre sąsiedztwo" dla zabudowy wnioskowanej, położonej przy tej samej drodze publicznej – ul. [...] – będącej tą samą publiczną drogą powiatową. Skarżący podkreślił również, że wbrew twierdzeniu organu I instancji, na działce nr [...] (drodze wewnętrznej łączącej działki objęte wnioskiem z ul. [...]) nie została ustanowiona służebność gruntowa, lecz na mocy wymienionego w decyzji aktu notarialnego Wnioskodawca stal się współwłaścicielem tej działki. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem i przeprowadził na nim analizę pod kątem warunków określonych w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. W jej wyniku ustalono, że w obszarze analizowanym można wyodrębnić kilka układów urbanistycznych, które posiadają wyraźnie zakreślone granice. Organ II instancji podkreślił, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w "sąsiedztwie" nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem SKO pojęcie sąsiedztwa należy rozumieć szeroko – nie ograniczając tylko do działek bezpośrednio przyległych do terenu planowanej inwestycji – zarazem jednak odnosić do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. W konsekwencji SKO przyjęło, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Na tym tle organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istnieją w obszarze analizowanym nieruchomości potencjalnie mogące stanowić odniesienie dla ustalenia warunków inwestycji, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Zarazem jednak SKO zgodziło się z organem I instancji, że zlokalizowane są one na obszarach, które stanowią spójne urbanistycznie wydzielone enklawy, znajdujące się "w znacznej odległości" od działek objętych przedmiotowych wnioskiem. W ocenie SKO powyższa zabudowa (w szczególności znajdująca się na załączniku graficznym do analizy nr 1 oraz nr 2) nie mogłaby stanowić urbanistycznej całości z wnioskowanym zamierzeniem budowlanym. Organ I instancji zasadnie uznał, że działki objęte wnioskiem nie tworzą z działkami stanowiącymi szeroko pojęte działki sąsiednie, położonymi w granicach obszaru analizowanego, urbanistycznej całości umożliwiającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. SKO zgodziło się z organem I instancji również co do tego, że na wyodrębnionym wzdłuż ul. [...] obszarze nie ma działki, która mogłaby posłużyć do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy "w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Na terenie dostępnym od strony ul. [...] znajduje się tylko jedna działka zabudowana budynkiem leśniczówki oraz obiektami towarzyszącymi. Pozostały obszar jest niezabudowany, występuje jedynie funkcja zieleni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu obszernie i niemal dosłownie powtórzył argumentację przytoczoną wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta. Nadto zarzucił, że żaden z organów nie przeprowadził analizy rozwoju dawnej wsi M. W związku z tym Skarżący podkreślił, że pierwotne zabudowania wsi skupiały się wokół kościoła, zlokalizowanego w granicach obszaru analizowanego. W centrum wsi znajduje się również dwór i pałac wzniesione odpowiednio w XVIII i XIX wieku. Wokół tych zabudowań powstawały zagrody. Początkowo rozwój następował głównie w kierunku P. (wzdłuż obecnej ul. [...]). Później nastąpiła rozbudowa wzdłuż innych dróg prowadzących do sąsiednich wsi: na wschód do R. (ul. [...]), na zachód do S. L. (ul. [...]), na północ do C. – nieistniejącej dziś wsi na terenie poligonu B. (ul. [...]). Kolejnym etapem urbanizacji wsi było wydzielenie dróg bocznych od tych promieniście poprowadzonych dróg wymienionych powyżej. W analogiczny sposób zaplanowana (i zaakceptowana przez organ I instancji w drodze ostatecznej decyzji podziałowej) została urbanizacja terenów na zachód od dawnej wsi M. – od ulicy [...] wydzielone zostały drogi boczne, jak chociażby ta droga (działka nr [...]), z której odbywa się wjazd na teren wnioskowanych działek. W ocenie Skarżącego niezrozumiałe jest uporczywe i pozbawione podstaw prawnych blokowanie inwestycji na terenach, które przez ten sam organ przeznaczone zostały pod konkretny rodzaj zagospodarowania. Ponadto Skarżący zarzucił nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wielu kwestii podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przechodząc do kontroli legalności decyzji obu instancji zapadłych w niniejszej sprawie – tj. decyzji SKO z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2012 r. – należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym zwłaszcza przepisy opisanego wyżej Rozporządzenia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywodzone są dwie z podstawowych zasad planowania przestrzennego – zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju – przy czym użyte tu pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do definicji z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zarazem jednak ustawodawca nakazał uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także inne wartości (dobra), w tym zwłaszcza prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Godzi się w tym miejscu podkreślić, że własność korzysta ze szczególnych gwarancji także rangi konstytucyjnej (zob. zwłaszcza art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Aby sprostać wymaganiom zachowania ładu przestrzennego w sytuacji braku na danym terenie m.p.z.p., ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kluczowym przepisem w tym zakresie jest art. 61. ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak z powyższego wynika, ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego został określony w Rozporządzeniu. W myśl jego § 3 ust. 1, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 Rozporządzenie). Owa analiza urbanistyczno-architektoniczna ma w pierwszym rzędzie służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, w tym ustalenie długości jego promienia (810 m), nie budzi zasadniczych zastrzeżeń Sądu. Podobnie jak stwierdzenie przez organ I instancji, że w sprawie tej wykazano spełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest natomiast wniosek, jaki organy wysnuły z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, iż mianowicie przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej umożliwiający ustalenie wymagań dla nowej inwestycji, a co za tym idzie – że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie stanowisko organów należy uznać za co najmniej przedwczesne, a na pewno oparte na błędnej wykładni ww. przepisu ustanawiającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W związku z tym należy podkreślić – w ślad za trafnymi uwagami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r. (II OSK 10/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: w skrócie: "CBOSA") – że aktualnie już poza wszelkimi sporami pozostaje, iż przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tak zresztą jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni językowej ("gramatycznej", literalnej), lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną) czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji, a zresztą także i w pozostałym zakresie. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r. Nr 6, poz. 61; Dz. U. Nr 137, poz. 926), w którym Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją RP (z jej art. 92 ust. 1) przepisów art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wobec tego należy raz jeszcze podkreślić, że celem omawianego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. A zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 500–502). Ustawa nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, CBOSA, oraz tam przywołane dalsze orzeczenia NSA). Godzi się w tym miejscu podkreślić, że jako wspomnianą "urbanistyczną całość" należy, co do zasady, traktować cały teren w granicach obszaru analizowanego, a nie jego mniej lub bardziej wyraźnie wyodrębnione fragmenty ("enklawy"). Ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wstępny warunek ustalenia warunków zabudowy, w postaci istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, wcale nie oznacza, że wymagania te wyznacza tylko zabudowa owej działki sąsiedniej. Przeciwnie, art. 61 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, czemu służy właśnie obowiązek wyznaczenia wokół działki, na podstawie przepisów Rozporządzenia, obszaru analizowanego. Wówczas wszystkie działki znajdujące się na tym obszarze należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie, organ zaś przeprowadza analizę na całym obszarze analizowanym, a nie tylko na jego dowolnie wybranej części. Taka wykładnia została zaaprobowana także przez Trybunał Konstytucyjny, który w przywołanym wyżej wyroku o sygn. K 17/08 stwierdził, że interpretacja przepisów Rozporządzenia w świetle art. 61 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak też wyroki WSA: z 25.01.2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 54 oraz z 06.11.2006 r., IV SA/Wa 1190/06, CBOSA). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa" – nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego" – pozostaje, zdaniem TK, także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 u.p.z.p. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że błędem było wyodrębnienie przez organy, w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, czterech "podobszarów" (oznaczonych odpowiednio liczbami (1)–(4)), traktowanych jako pewne całości urbanistyczne ("enklawy"), a następnie ograniczenie faktycznie analizowanego obszaru tylko do jednego z tych podobszarów (oznaczonego liczbą (4)), obejmującego wyłącznie tereny bezpośrednio sąsiadujące z działkami objętymi wnioskiem. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że ścieśniająca wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa – jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, unormowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob.: wyrok NSA z 20.03.2012 r., II OSK 10/11 oraz wyrok WSA z 28.10.2008 r., II SA/Łd 430/08 – CBOSA). Wyłonienie owych "podobszarów" było tym bardziej niewłaściwe, że ich ujęcie w analizie jako pewnych całości urbanistycznych ("spójnych urbanistycznie enklaw" według twierdzeń odpowiedzi na skargę) było w istocie niekonsekwentne i miało w dużej mierze charakter arbitralny. Nie sposób bowiem uznać, aby opierało się na kryteriach stricte urbanistycznych, skoro grupowało w całość obszary o niejednorodnym (niekiedy nawet dość mocno) zagospodarowaniu. Dość powiedzieć, że w granicach wyodrębnionej przez organ "enklawy zabudowy dawnej wsi M." (oznaczonej liczbą (1)) pomieszczone zostały tak różne rodzaje zabudowy, jak np.: podlegający ochronie konserwatorskiej zespół pałacowo-folwarcznym, stare gospodarstwa rolne z towarzyszącymi obiektami inwentarskimi, budynki mieszkalne wolnostojące (jednorodzinne) oraz budynki wielorodzinne. W tym kontekście jako dowolne należy ocenić stwierdzenie organów, że wskazana "enklawa zabudowy dawnej wsi M." (odpowiednio także: zabudowa zlokalizowana na obszarze oznaczonym liczbą (2)) nie mogłyby stanowić urbanistycznej całości z wnioskowanym zamierzeniem budowlanym. W konsekwencji jako arbitralne należy ocenić "wykreowanie" przez organy, w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, odrębnego "podobszaru", dedykowanego w istocie wyłącznie temu zamierzeniu. Trudno oprzeć się wrażeniu, iż był to zabieg nie motywowany względami zachowania ładu przestrzennego, lecz nakierowany intencjonalnie, wyłącznie na wykluczenie możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Prostą konsekwencją tego zabiegu była bowiem konkluzja organów o niewystępowaniu w granicach owego podobszaru, przy tej samej drodze publicznej, budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej umożliwiającego ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. Jednakże, w ocenie Sądu, nawet tak swoiście "wypreparowana" konkluzja okazała się nietrafna, jako stanowiąca wynik niewłaściwego zastosowania (a ściślej: niezastosowania) przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a w efekcie i błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera bowiem definicję "dostępu do drogi publicznej" – przez który rozumie się "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" – którą to definicją należy posiłkować się przy objaśnianiu pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", użytego w drugim z tych przepisów. W rezultacie należy uznać, że pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ogranicza się tylko do "bezpośredniego" dostępu, a więc do sytuacji, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych, ale obejmuje także pozostałe opcje wskazane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., tj. dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por.: wyroki NSA: z 20.03.2012 r., II OSK 10/11 oraz z 17.04.2007 r., II OSK 646/06; wyroki WSA: z 11.04.2012 r., II SA/Sz 134/12 oraz z 27.01.2009 r., II SA/Bk 406/08 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Ponadto, w kontekście ustawowego wymogu dostępu z "tej samej" drogi publicznej, za trafny, co do zasady, należy uznać pogląd przywołany w skardze, że samo zróżnicowanie nazw ulic leżących w jednym ciągu drogi publicznej nie oznacza jeszcze automatycznie, że są to dwie odrębne drogi publiczne (por. też wyrok NSA z 19.03.2013 r., II OSK 2208/11, CBOSA). Powracając do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jeśli ulica [...] rzeczywiście ma status drogi wewnętrznej (czego Sąd nie jest władny rozstrzygać, a w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych spraw – o ile zostały w całości ułożone w porządku chronologicznym – brak wzmiankowanego w skardze pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] lipca 2011 r.), to, jak zasadnie podnosi Skarżący, działki zlokalizowane przy tej ulicy powinny być traktowane jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji wzięte pod uwagę przez organ przy ocenie spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie przez planowane zamierzenie budowlane. Ponadto organ winien rozważyć, czy ulice [...] i [...], pomimo odrębności nazw – o ile posiadają tę samą kategorię drogi i tworzą jeden ciąg komunikacyjny – nie stanowią tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane wyżej, błędne zawężenie obszaru poddanego faktycznej analizie przez organy obu instancji do terenów bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem (oznaczonych na załączniku graficznym liczbą (4)), skutkowało wadliwym zawężeniem zakresu samej analizy, a w konsekwencji uchybieniem obowiązku organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – co zasadnie zarzucono w skardze. Uprawniony okazał się również zarzut skargi nieustosunkowania się przez organ II instancji do wskazanych kwestii podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu. Wypada w tym miejscu podkreślić, że jednym z istotnych elementów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a.; art. 78 Konstytucji RP) jest wymóg odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutów odwołania. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy rozpoznanej uprzednio przez organ pierwszej instancji, w tym także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Wobec tego należy podzielić pogląd, w myśl którego brak w motywach decyzji ustosunkowania się do wszystkich bądź niektórych zarzutów odwołania, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por.: wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96; wyrok WSA z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; wyrok WSA z 0212.2008 r., II SA/Rz 502/08 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę (tak w pierwszej, jak i drugiej instancji), w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (odpowiednio: tak pierwszej, jak i drugiej instancji). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak trafnie wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). W niniejszej sprawie organy obu instancji rzeczywiście dopuściły się uchybień w zakresie ww. obowiązku merytorycznego odniesienia się do wszystkich wniosków i zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania – na co zasadnie wskazywał Skarżący zarówno w swym odwołaniu, jak i skardze. Z kolei w nawiązaniu do zarzutu skargi dotyczącego nieudostępnienia przez organ I Instancji akt sprawy w zakresie żądanym w pismach Skarżącego z 16 i 19 stycznia 2012 r., Sąd wyjaśnia, że o ile odmowa udostępnienia (wglądu do) konkretnych dokumentów z akt sprawy nie przybrała w danym przypadku właściwej formy procesowej, tj. odrębnie zaskarżalnego postanowienia z art. 74 § 2 k.p.a., strona może zwalczać bezczynność organu w tym zakresie w trybie odrębnej skargi na bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z 05.09.2001 r., II SAB/Gd 127/00 oraz wyrok WSA z 19.12.2013 r., IV SAB/Po 94/13 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 500 zł. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi i oceny, powinien przede wszystkim określić, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji oprócz niezakwestionowanych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p., spełniona została również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rozumiana w taki sposób, jak to przedstawił Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności obowiązkiem organu I instancji będzie przeprowadzenie prawidłowej analizy urbanistycznej, według zasad określonych w Rozporządzeniu, nie zawężonej, jak dotychczas, do wyodrębnionego przez organ "podobszaru" analizowanego. Podjęte na tej podstawie rozstrzygnięcie organ należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.