IV SA/Po 234/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 28 lutego 2022 r. nr LII.439.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 lutego 2022 r. Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce podjęła uchwałę nr LII.439.2022 w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: u.s.g. w związku z art. 2 i art. 18 z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1834). Uchwała określa wysokość i sposób naliczania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce (patrz: § 1 i 7). W § 8 uchwały określono, że traci moc uchwała nr XLVIII.412.2021 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 30 listopada 2021 roku w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce. W § 9 uchwały Rada określiła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 marca 2022 r. Przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Prokurator Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: Prokurator; skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę (pismo z dnia 19 marca 2024 r. ) na uchwałę nr LII.439.2022 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce (dalej: uchwała). Zaskarżając tę uchwałę w całości, Prokurator zarzucił istotne naruszenie: - art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczające uregulowanie w uchwale zasad przyznawania diety za wypełnianie obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego; - art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) - dalej: u.o.a.n. polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przy tak sformułowanych zarzutach Prokurator wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wstrzymanie jej wykonania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. Podniósł m.in., że dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, czy innych czynnościach wykonywanych w imieniu lub na rzecz rady, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu w związku z niewykonywaniem czynności określonych w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie. Tymczasem uchwała wprost określa w § 2 charakter diety jako miesięcznego świadczenia, przez co dieta straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego. Ponadto § 3 uchwały przewiduje potrącenia tylko w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji rady lub sesji rady, a brak jest postanowień co do sytuacji, w której nie odbywają się w danym miesiącu sesje lub posiedzenia komisji. Poza tym skarżący zarzucił, że uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym (diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie) i generalnym (ich adresatem nie jest określona osoba, lecz każdy mieszkaniec pełniący określoną funkcję). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem kierownictwa wewnętrznego i jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Ponadto skarżący zauważył, że wykonanie uchwały w takim brzmieniu naraża budżet gminy na dalsze wyrządzenie mu znacznej szkody i może mieć wpływ na płynność finansową gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy (pismo procesowe Burmistrza Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 9 kwietnia 2024 r. odwołujące się do wcześniejszego pisma z dnia 27 marca 2024 r. Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce podpisanego przez Przewodniczącego Rady - k. 15, 28) wyjaśniła, że uchwała będąca przedmiotem skargi została uchylona uchwałą nr LXXX.713.2024 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy Nowe Skalmierzyce. Jednocześnie organ zaznaczył, że uchwała nr LXXX.713.2024 z dnia 31 stycznia 2024 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 20 lutego 2024 r. pod poz. 2018 i weszła w życie 6 marca 2024 r. Odpis tej ostatniej uchwały został dołączony do przywołanego pisma Przewodniczącego Rady z dnia 27 marca 2024 r. (k. 18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie dalszych rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła bowiem o to strona skarżąca, a organ jako strona przeciwna nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr LII.439.2022 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce. W jej § 9 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 marca 2022 r. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wskazanego przez organ faktu, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr LXXX.713.2024 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy Nowe Skalmierzyce (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 20 lutego 2024 r., poz. 2018) – patrz: § 8 tej uchwały – i weszła w życie 6 marca 2024 r. Sąd zauważa, że zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań - i to nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1428/19, 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19, 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12, 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13, 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14, 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; por. też wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08 i 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 - orzeczenia dostępne jw.). Zaskarżona uchwała w ciągu dwóch lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc podstawę dla ustalenia i wypłaty diet radnym Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce. Poza tym, jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że skoro skarga Prokuratora została wniesiona wobec aktu już nieobowiązującego, to niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu (por. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1428/19, dostępne jw.). Podstawę ustawową zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały), w myśl których: (ust. 4) na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych; (ust. 6) wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1658); (ust. 8) rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. stanowisko doktryny przywołane w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 102/24 i IV SA/Po 103/24, dostępnych jw.). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny jw.). W kontrolowanej sprawie jedną z podstawowych kwestii stanowiło rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przy czym akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2602/21, 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16 - dostępne jw.). W ocenie Sądu Prokurator zasadnie stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Postanowienia uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana (z imienia i nazwiska), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie ("z dniem 1 marca 2022 r.", a więc bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis), to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Wobec stwierdzenia powyższych naruszeń formalnych – już skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości – Sąd uznał za niezasadne, bo przedwczesne, odnoszenie się do zarzuconych również w skardze poszczególnych uchybień dotyczących treści uchwały, wskazujących zdaniem skarżącego na naruszenie przepisów art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. (podobnie m.in. w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 656/23, WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 23/24 i 20 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 102/24 - orzeczenia dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.