IV SA/Po 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...]. Dnia [...] grudnia 2011 r. R. W. (dalej Wnioskodawczyni bądź Skarżąca) wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, S. W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Wójt Gminy D. (dalej Wójt), na podstawie art. 17, art. 3, art. 20, art. 24, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych bądź uśr), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił R. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepisy uśr nie przewidują żadnych wyjątków pozwalających na wyłączenie stosowania tego przepisu (k. 12 akt administracyjnych). W odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2011 r. Wnioskodawczyni napisała, że mąż ma orzeczenie o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki całodobowej (k. 13 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO bądź Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 3 pkt 21 lit. b, art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, utrzymało decyzję z 22 grudnia 2011 r. w mocy. Uzasadniając Kolegium wskazało, że z dniem 14 października 2011 r. weszła w życie ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych... (Dz. U. nr 205, poz. 1212), która nowelizuje między innymi przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawę niniejszą wszczęto "02" [winno być "15" – k. 1, 2 akt administracyjnych] grudnia 2011 r., zatem jej rozstrzygnięcie nastąpi na zasadach i w trybie uwzględniającym zmiany. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w brzmieniu po nowelizacji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b uśr całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza znaczny stopień niepełnosprawności. Kolegium nie kwestionuje, że mąż skarżącej został uznany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz trwale niezdolną do pracy, a faktyczną opiekę nad mężem sprawuje wnioskodawczyni, która w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. Kolegium uznało, że Wójt zasadnie odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt, że osoba wymagająca opieki, z którą wiąże się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi samodzielną i bezwzględną przesłankę negatywną. W ocenie Kolegium pozostawanie w związku małżeńskim po dokonanej w dniu 19 sierpnia 2011 r. nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium przyznało, że w sprawach rozstrzyganych na podstawie dotychczasowych przepisów, w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie akceptowało konkluzji, jakoby pozostawanie w związku małżeńskim stanowiło bezwzględną i samoistną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że konstatacja taka, oparta na literalnym odczytaniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, bez powiązania go z art. 17 ust. 1 tej ustawy i ratio legis zawartej w nim regulacji prowadzi do mylącej wykładni, że zawsze świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 17-18 akt administracyjnych). Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła R. W. Podniosła, ze nie ma prawa do renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, a pracy zarobkowej nie może podjąć, ponieważ mąż choruje, jest całkowicie niezdolny do samodzielnego zajmowania się sobą i potrzebuje stałej opieki (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji (k. 6-8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 poz. 270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie, w myśl art. 135 ppsa następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kolegium prawidłowo uznało, że przy rozpoznawaniu wniosku należy wziąć pod uwagę zmienione przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212, dalej nowelizacja sierpniowa). Ponieważ jednak wykładnia wcześniejszych przepisów a zwłaszcza argumentacja na rzecz stosowania takiej wykładni ma znaczenie wobec zmienionych przepisów, sąd pokrótce przytoczy wcześniejsze poglądy orzecznictwa. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą przepis ten doprecyzowano w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.), ciążył obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 uśr a w szczególności, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji sierpniowej). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko w myśl którego konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, prowadząca do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 uśr (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.4.2010 r., I OSK 115/10; z 26.3.2010 r., I OSK 1699/09; z 17.12.2009 r., I OSK 722/09; z 07.12.2009 r., II OSK 723/09; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z: 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12; 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11; 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; 08.8.2011 r., II SA/Rz 40/11; 08.9.2011 r., IV SA/Po 368/11; 08.6.2011 r., IV SA/Po 317/11; z 04.8.2009 r., I SA/Wa 7/09 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, przed jego wykładnią językową. Wnikliwa argumentacja na rzecz dopuszczalności i celowości stosowania takiej wykładni - służącej niewątpliwie ochronie wartości konstytucyjnych, do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a także zgodnej z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza wyrok TK z 18.7.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 i postanowienie TK z 01.6.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53). Stanowisko to ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji sierpniowej. Sąd stwierdza, że również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, dostatecznie opisanymi w orzecznictwie TK - z analogicznych, jak dotychczas, względów (wyrok WSA w Olsztynie z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.4. 2012 r., IV SA/Po 198/12, 05.7. 2012 r., IV SA/Po 342/12, CBOSA). Wykładnia językowa, za którą błędnie opowiedziały się organy obu instancji, prowadziłaby do rezultatu, który zmuszałby osoby pozostające w związku małżeńskim, w rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), z uwagi na przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr, do rozwiązania związku małżeńskiego, by ustała tak rozumiana przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeciwko takiej wykładni niejasnych przepisów, niespójnych z regulacją kodeksową, co najmniej stwarzającej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa, a w takim razie naruszających wyrażony w art. 18 Konstytucji nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 51, na tle art. 3 pkt 17a uśr. Samo wystąpienie z żądaniem orzeczenia separacji lub rozwodu jest dowodem osłabienia więzi istniejących między małżonkami. Nadto treść kwestionowanych przepisów skłania do stwarzania sytuacji pozorujących rozkład pożycia między małżonkami po to by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych. Z tego względu Trybunał uznał, że zaskarżone we wniosku przepisy naruszają również art. 18 Konstytucji. W świetle aksjologii przyjętej w obowiązującej w Polsce Konstytucji, rodzina i małżeństwo są wartościami, które zajmują szczególnie wysoką rangę w hierarchii wartości konstytucyjnych (w części III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 18.5.2005 r., K 16/04). Dlatego również przy zmienionym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa. W świetle wyżej opisanej prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd stwierdza, że organy administracji wadliwie przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie sądu obie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo materialne - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w zw. z art. 18, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001, nr 28, poz. 319 zm. 2006, nr 200, poz. 1471, z 2009, nr 114, poz. 946). Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ppsa), ponieważ nie posiada ona - jako decyzja odmowna - przymiotu wykonalności. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 153 ppsa).