IV SA/Po 676/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. i G. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. S. i G. W., solidarnie, kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia z 19 maja 2025 r., znak [...] (dalej "decyzja z 19 maja 2025 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" albo "Kolegium") na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej “Prezydent") z dnia 3 kwietnia 2024r. nr [...]; znak [...] (dalej “decyzja z 3 kwietnia 2024r.") wydanej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy (gabinety lekarskie) oraz rozbiórka, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], ark. 18, obręb [...], położonych w [...] przy ulicy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 3 kwietnia 2024r. Prezydent odmówił ustalenia na wniosek T. M. (“inwestor") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy (gabinety lekarskie) oraz rozbiórka, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], położonych w [...] przy ulicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z 19 maja 2025 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 3 kwietnia 2025r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że uznał, iż wydane rozstrzygnięcie nie spełnia przepisów prawa materialnego i procesowego. W pierwszym rzędzie SKO wskazało, że organ I instancji nie rozważył ani nie rozpatrzył w sposób nie budzący wątpliwości możliwości rozszerzenia obszaru w celu poszukiwania zabudowy podobnej uzasadniając stanowisko ogólnymi ocenami, że jego rozszerzenie nie wnosi niczego nowego do sprawy, ani nowych faktów, ani ustaleń. Okoliczność, że wniosek inwestora o rozszerzenie obszaru analizowanego został wniesiony przez inwestora pod koniec postępowania administracyjnego, ani nie wskazał do jakiej wielkości obszar ten miałby być rozszerzony, nie stanowi przeszkody w jego rozpatrzeniu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie działał tak, aby dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego. Wniesienie nowego wniosku w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji powinno skutkować jego rozważeniem, a w razie wątpliwości Prezydent winien wezwać inwestora do wyjaśnienia jego żądania w tym do określenia wielkości obszaru analizowanego. W ocenie SKO organ I instancji nie można zasadnie twierdzić, że rozszerzenie tego obszaru prowadziłoby do uporczywego poszukiwania sąsiedztwa, skoro wniosek został złożony po raz pierwszy. W ocenie organu odwoławczego nieuprawnione jest także stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy - tylko dlatego, że położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium podkreśliło, że na obszarze całego miasta [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna współistniejąca z zabudową usługową, która uzupełnia zabudowę mieszkaniową. W ocenie organu odwoławczego planowane przez inwestora gabinety lekarskie (stomatologiczne) stanowiły uciążliwą działalność usługową, nie znajduje oparcia nie tylko w przepisach materialnych, ale także w doświadczeniu życiowym. W ocenie Kolegium organ I instancji odmawiając uwzględnienia wniosku inwestora skupił się na argumentach, które mogą mieć znaczenie na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podkreśliło, że istnieje możliwość rozważnie odstąpienia od średnich wielkości parametrów z zastosowaniem przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale takiej analizy organ I instancji nie dokonał. Kwestia generowania hałasu i zwiększonego ruch samochodów osobowych jest argumentem dotyczącym zdarzeń przyszłych i niepewnych, a mieszkańcy miasta muszą liczyć się z niedogodnościami wynikającymi z funkcjonowania miasta. w istocie konkretyzacja zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy następuje na etapie opracowywania decyzji o pozwoleniu na budowę, na tym etapie szczególnej ochronie podlegają prawa sąsiadów inwestycji, parametry inwestycji mogą także ulegać zmianie tak, by doprowadzić do jak najmniejszej uciążliwości inwestycji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji naruszył art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kp.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy zdaniem organu odwoławczego w sposób prawidłowy przeprowadzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając wniosek inwestora o rozszerzenie badanego obszaru. SKO podkreśliło, że naruszenie przez organ pierwszej instancji wyżej wskazanych przepisów, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 kpa. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa Sprzeciw (mylnie nazwany skargą) od powyższej decyzji wnieśli I. S. i G. W. (dalej "sprzeciwiający") wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2023 r" poz. 977 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji i błędnym stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie mogła zostać spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, podczas gdy zarówno organ I instancji - co znajduje uzasadnienie w wydanej przez niego decyzji, jak i organ odwoławczy nie miały podstaw, by twierdzić, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, 2. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 140 k.p.a poprzez uznanie, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wystarczający dowodów zebranych w sprawie, podczas gdy z decyzji organu I instancji oraz przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo dokonał oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, czego wynikiem było wydanie odmownej decyzji organu I instancji, 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji naruszył zasadę przekonywania, podczas gdy decyzja organu I instancji w swoim uzasadnieniu zawiera wszelkie elementy pozwalające na poznanie przez strony postępowania przesłanek, którymi kierował się ów organ przy wydawaniu decyzji odmownej. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.). Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie weryfikacji prawidłowości ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W przedmiotowej sprawie podstawową przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej było uznanie przez organ odwoławczy, że Prezydent nie rozważył w sposób nie budzący wątpliwości możliwości rozszerzenia obszaru w celu poszukiwania zabudowy podobnej. Kolegium podkreśliło, że okoliczność, że wniosek inwestora o rozszerzenie obszaru analizowanego został wniesiony przez inwestora pod koniec postępowania administracyjnego, ani nie wskazał do jakiej wielkości obszar ten miałby być rozszerzony, nie stanowi przeszkody w jego rozpatrzeniu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie działał tak, aby dążyć do wyjaśnienia stanu faktycznego. Wniesienie nowego wniosku w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji powinno skutkować jego rozważeniem, a w razie wątpliwości Prezydent winien wezwać inwestora do wyjaśnienia jego żądania w tym do określenia wielkości obszaru analizowanego. W ocenie SKO organ I instancji nie można zasadnie twierdzić, że rozszerzenie tego obszaru prowadziłoby do uporczywego poszukiwania sąsiedztwa, skoro wniosek został złożony po raz pierwszy. Należy wskazać, że taka przyczyna wydania decyzji kasatoryjnej jest nieprawidłowa. Po pierwsze, Sąd w niniejszej sprawie nie podziela przyjętego przez SKO sposobu wykładni proceduralnego przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. co do zakresu obowiązku motywowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis ten - w brzmieniu znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie (tj. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r.) - stanowił, że: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Sąd w niniejszym składzie podziela taki sposób wykładni cytowanego przepisu, zgodnie z którym zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, wyrok NSA z 15.06.2023 r., II OSK 2146/20). Jak z powyższego wynika - wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonej decyzji SKO - to nie wyznaczenie w danej sprawie obszaru analizowanego w podstawowych (minimalnych) wymiarach, ale jego ewentualne poszerzenie ponad te wymiary wymaga przedstawienia przez organ szczegółowego uzasadnienia. Słuszność takiego kierunku wykładni art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu, które znajdowało zastosowanie w kontrolowanej sprawie, potwierdzają zmiany wprowadzone następnie przez ustawodawcę w treści tego przepisu ustawą zmieniającą z 7.7.2023 r. - w ogóle wykluczające możliwość poszerzania obszaru analizowanego ponad wymiary podstawowe (minimalne) oraz ograniczające maksymalny zasięg tego obszaru do promienia o długości 200 m wokół terenu planowanej inwestycji. Powyższe zmiany normatywne nie znajdowały wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie, co nie oznacza, że ich wprowadzenie przez ustawodawcę nie mogło stanowić jednego z argumentów przemawiających za przyjęciem wyżej przedstawionego sposobu wykładni art. 61 ust. 5b u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skoro w kontrolowanej sprawie organ II instancji uważał, że istnieją powody uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary przyjęte przez organ I instancji, to powinien był te powody wnikliwie i wyczerpująco przedstawić, zamiast oczekiwać od organu I instancji szczegółowego uzasadnienia braku możliwości poszerzenia obszaru analizowanego. Po drugie, wbrew wytykom SKO, organ I instancji dostatecznie szczegółowo uzasadnił swą decyzję o nieposzerzaniu obszaru analizowanego. Natomiast SKO nie przedstawiło - jak dotychczas - argumentów, które w sposób przekonujący przemawiałyby za stanowiskiem przeciwnym, tj. za wyznaczeniem spornego obszaru w większym wymiarze. Kolegium nie wskazało przy tym, jaki miałby to być obszar, ani też nie wskazało żadnych kryteriów tego poszerzenia. Warto również zauważyć, że również sam inwestor nie wskazał, jakie wymiary miałby mieć powiększony obszar analizy. Jeżeli zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, to uchylając decyzję tego organu, SKO w ramach wytycznych co do dalszego postępowania (art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. ) powinno było skonkretyzować to, w jaki sposób (z uwzględnieniem jakich uwarunkowań) takiego poszerzenia należałoby dokonać (np.: w którym kierunku i w jakim wymiarze, ewentualnie w celu objęcia jakiego terenu granicami tego obszaru, itd.) - czego SKO w kontrolowanej sprawie również nie uczyniło. Po trzecie, należy podkreślić, że odmienna ocena zebranego materiału dowodowego, w niniejszej sprawie odmienna ocena w kontekście kontynuowania funkcji zabudowy, także nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 października 2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 363/23, CBOSA). Jeżeli zatem w ocenie SKO w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki albo też kwestie związane z zachowaniem kontynuacji funkcji zabudowy ocenia odmiennie niż organ I instancji, nie oznacza to, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko, jeżeli naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Chociaż analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem I instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17; z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/17; z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/18; z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18; z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 363/23). W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wyda stosowne orzeczenie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu, 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).