IV SAB/Po 132/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku skarżącego R. S. z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r.; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części. R. S. (dalej: Skarżący) pismem z [...] lipca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (dalej: Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, 2. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł zgodnie z art. 149 P.p.s.a. i zwrot kosztów poniesionych w sprawie, w tym kosztów wysłanej korespondencji 4. przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym Uzasadniając skargę wskazał, że wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej ile konsol do gier wydano osadzonym w podległej Dyrektorowi jednostce w okresie od [...] stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, z podziałem na poszczególne miesiące. W odpowiedzi z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w myśl art. 1 ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W ocenie skarżącego załatwienie w formie decyzji, o której mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z 06 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2021 r. poz. 53 ze zm., dalej: K.K.W.) stanowi władcze rozstrzygnięcie organu kończące postępowanie w danej sprawie i stanowi informację o załatwieniu sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.) oraz dokument urzędowy (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.), zatem stanowi informację publiczną, a organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że konsole do gier nie stanowią majątku publicznego, a prywatny majątek osób pozbawionych wolności. Zgody na ich posiadanie nie mają charakteru spraw publicznych, nie są wydawane w trybie przewidzianym w przepisach K.K.W. i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Przepisy te nie przewidują formy decyzji administracyjnej. Wydawane decyzje w postępowaniu wykonawczym czy zgody nie stanowią czynności, o jakich mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). Postępowanie wykonawcze nie podlega kognicji sądów administracyjnych; nadzór sprawuje sąd penitencjarny, a w zakresie nieuregulowanym w K.K.W. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego, a nie administracyjnego. Organ nie był zatem zobligowany do wydania decyzji; forma pisemna jest formą właściwą do udzielenia odpowiedzi w przypadku, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r., IV SPP/Po 127/21, starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i odmówił ustanowienia radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia, w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. – ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 P.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine P.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, CBOSA). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA) Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA). Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez skarżącego za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (dalej: Dyrektor ZK) w udzieleniu skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z [...] czerwca 2021 r., a zawierającym się w pytaniu: "ile konsol do gier wydano osadzonym [...] w okresie od [...].01.2021 roku do dnia rozpatrzenia wniosku z podziałem na poszczególne miesiące". Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest więc rozważanie następujących kwestii: (i) czy Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, (ii) czy informacje, o które wnioskował Skarżący, stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to (iii) czy Dyrektor prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku Skarżącego. Ad (i) Nie ulega wątpliwości (i nie było to też przedmiotem sporu między stronami), że dyrektor zakładu karnego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Użyte w cytowanym przepisie określenia "władza publiczna" i "organy władzy publicznej" pochodzą z Konstytucji RP (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018, art. 61 Nb 4), która zastrzega w art. 7, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", zaś w art. 61 ust. 1 zd. pierwsze statuuje zasadę, w myśl której: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Użyte w tym kontekście pojęcie "organów władzy publicznej" obejmuje zarówno organy państwowe, jak i samorządu terytorialnego, przy czym do tych pierwszych zalicza się zarówno organy mieszczące się w tradycyjnym trójpodziale władz (ustawodawcza, wykonawcza, sądownicza), jak i pozostające poza tym podziałem (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, tom II, Warszawa 2016, uw. 21 do art. 61). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w użytym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęciu "władzy publicznej" mieści się także Służba Więzienna, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848, z późn. zm., w skrócie "u.S.W.") jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 523, z późn. zm.; w skrócie "k.k.w.") zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 2 ust. 1 u.S.W.). Z kolei art. 7 pkt 3 u.S.W. przesądza, że organem Służby Więziennej jest m.in. dyrektor zakładu karnego. Zatem dyrektor zakładu karnego jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p. Poza tym art. 8 ust. 1 pkt 3 u.S.W. stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są zakłady karne i areszty śledcze. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.S.W. zakładem karnym i aresztem śledczym kieruje dyrektor. Do zakresu jego działania należy także realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.S.W.). Stąd źródła obowiązku informacyjnego dyrektora zakładu karnego na gruncie u.d.i.p. można ewentualnie upatrywać także w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – jako dotyczącego podmiotu reprezentującego państwową jednostkę organizacyjną. Nie bez znaczenia jest przy tym również okoliczność, że zgodnie z art. 6 u.S.W. koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Wszystkie te uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że Dyrektor ZK jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Ad (ii) Z kolei rozważając aspekt przedmiotowy – tj. czy żądane przez Skarżącego informacje i dokumenty mają charakter (są nośnikami) informacji publicznej – należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazła się m.in. informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.). Bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym podnoszona przez Skarżącego kwestia ew. decyzji wydawanej przez Dyrektora ZK i odpowiadający takiemu rozstrzygnięciu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. – Skarżący nie domagał się ew. kopii decyzji, lecz informacji o wydanych konsolach. W ocenie Sądu, wbrew tezom pełnomocnika organu, zgody na wydawanie osadzonym konsol, stanowią informację o sposobach załatwiania spraw i wynikają z regulacji ustawy z 06 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2021 r. poz. 53 ze zm., dalej: K.K.W.). Zgodnie bowiem z treścią art. 110a § 2 K.K.W. dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Do takich przedmiotów (sprzętu komputerowego, przedmiotów będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego) należy niewątpliwie zaliczyć konsole do gier. Tym samym wydanie konsol do gier osadzonym – jako podmiotom, na których stan posiadania w celach wpływ ma dyrektor zakładu karnego – stanowi informację o sprawach publicznych ze względu na sposób ich (tj. spraw) – załatwienia. Sąd jedynie marginalnie zaznacza, nie dokonując rozstrzygnięcia w tym zakresie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W najnowszym orzecznictwie NSA zaznacza się, że pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia zarówno w judykaturze, jak i doktrynie muszą odbywać się przez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiąc jego uzasadnienie. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 01 października 2021 r., III OSK 4058/21). Niewykluczona jest zatem sytuacja, że przygotowanie informacji o posiadanych przez osadzonych konsolach do gier czy innych przedmiotach, na których posiadanie zezwolił dyrektor zakładu karnego na podstawie art. 110 § 2 K.K.W., zgodnie z żądaniem wnioskodawcy na podstawie wskazanych przezeń kryteriów może stanowić informację przetworzoną w związku z zaangażowaniem znacznych sił i środków niezbędnych do jej przygotowania. Sytuacja taka zachodziłaby w szczególności wobec braku stosownych rejestrów umożliwiających nienastręczające trudności przygotowanie odpowiednich zestawień. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 25 czerwca 2021r., II SA/Po 175/21, jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Ad (iii) Przechodząc do oceny, czy wobec tego Dyrektor ZK dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że: "1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku, we właściwej formie. W szczególności nie wydaje wymaganej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub, w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego), albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej ("BIP"), albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem. Natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje warunki, na jakich możliwe jest przedłużenie owego podstawowego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji ani w ww. terminie, ani do dnia rozstrzygnięcia sprawy niniejszym wyrokiem. Wszystko to oznacza, że na dzień wyrokowania Dyrektor ZK pozostawał w zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZK do załatwienia (rozpoznania we właściwy sposób) wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 16 czerwca 2021 r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej, kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Formułując tę ocenę Sąd miał na względzie przede wszystkim fakt, że Dyrektor ZK terminowo zareagował na wniosek Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. i w ustawowym (14-dniowym) terminie poinformował Skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku, uznając, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Sama zaś błędna ocena Organu w kwestii właściwej formy załatwienia tego wniosku nie daje, zdaniem Sądu, dostatecznych podstaw do uznania, że bezczynność Dyrektora ZK miała charakter rażący. Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od Organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej (w wysokości "[...]", jak należy rozumieć: złotych), wypada zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). W kontrolowanej sprawie Skarżący swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób należyty nie uzasadnił. Wypada zauważyć, że skarga w tym zakresie nie zawierała żadnego uzasadnienia. W ocenie Sądu nie ma zatem uzasadnienia dla przyznania Skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. Jak to już wyżej wskazano, zastosowania tego środka w konkretnej sprawie należy upatrywać przede wszystkim w jego funkcji kompensacyjnej, potrzeby uruchomienia której w niniejszej sprawie Skarżący w żaden sposób nie wykazał. Już z tych względów skarga w tej części zasługiwała na oddalenie (pkt 4 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ramach ww. pkt 4 wyroku mieści się także rozstrzygnięcie Sądu o nieuwzględnieniu wniosku Skarżącego o "zwrot kosztów poniesionych w sprawie, w tym kosztów wysyłanej w sprawie korespondencji". W niniejszym postepowaniu Skarżący, w ramach przyznanego mu prawa pomocy, został zwolniony z kosztów sądowych. Z orzecznictwa wynika ponadto, że koszty korespondencji ujęte w spisie kosztów stanowią niezbędny koszt postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (zob. m.in. postanowienie NSA z 13 listopada 2015 r., I OZ 1486/15), jednakże w niniejszej sprawie Skarżący takiego spisu nie przedstawił.