II SA/Rz 111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata Ł. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 111/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego z drogi powiatowej relacji B. – N., zlokalizowanej na działce nr 61, na działkę nr 76 położoną w B., w sąsiedztwie działek nr 75 i 78/10. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, bowiem poprzednie rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Wobec zarzutów J. K. organ wskazał, że projektowany zjazd publiczny zostanie zrealizowany na poboczu drogi powiatowej, na powierzchni około 20 m2 bezpośrednio przy działce nr 76. Działka nr 78/15 stanowiąca własność skarżącego jest oddalona od działki nr 76 o około 37 m, a tym samym nie jest on stroną prowadzonego postępowania. Z rozdzielnika zamieszczonego na ostatniej stronie decyzji wynika, że rozstrzygnięcie to otrzymali: wnioskodawca (pkt 1), wyszczególnione strony postępowania (pkt 2) oraz "do wiadomości" J. K. (pkt 3). W odwołaniu od tej decyzji J. K. wyraził swoje niezadowolenie oraz podniósł, że skoro otrzymał decyzję Wójta to posiada również status strony prowadzonego postępowania. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że J. K. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, a zatem nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia jakim jest odwołanie. Powyższe obligowało zaś do orzeczenia o niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. Zdaniem Kolegium fakt otrzymania zaskarżonej decyzji nie przesądza o uznaniu za stronę postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone J. K., gdyż "jego odwołanie dotyczyło decyzji Wójta Gminy [...] zaskarżonej przez Państwo T. i A. T., która w wyniku ich odwołania została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i wskazał na niekonsekwencję w działaniu Kolegium, które raz uznaje go za stronę postępowania, a innym razem w tym samym postępowaniu nie. Powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu sprowadzającą się do przyjęcia, że jest on strona postępowania bowiem otrzymał zaskarżona decyzję oraz podniósł dodatkowo, że odwołanie wniósł w ustawowo określonym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Podstawę jego wydania stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie organu, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę (J. K.), której nie przysługiwał status strony w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w doktrynie i w orzecznictwie jako zasada przyjęte jest stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasada ta doznaje jednak pewnych wyjątków. Przyjmuje się mianowicie, że możliwe jest zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, ale tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jeżeli zaś zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, co wymaga podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, to jest w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 507, wyroki NSA z dnia 5.07.2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/ 50, z dnia 10.03.2009 r., II OSK 316/08, System Orzecznictwa LEX Nr 526409 i z dnia 8.07.2010 r., I OSK 1192/09, nie publ., oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.12.2010 r., sygn. akt: II SA/Rz 873/10, nie publ. i wyrok WSA w Lublinie z dnia 28.11.2011 r., 541/12, II SA/Lu 541/12, LEX Nr 1241008). W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdzie kwestia przymiotu strony dla właściciela działki nr 78/15 w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagała zbadania. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) nie określa wprost kogo należy uznać za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dla określenia kręgu stron postępowania konieczne jest zatem zastosowanie art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego może być jedynie konkretny przepis prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy jest powiązane z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4.11.2011 r., II SA/Rz 1204/10, LEX Nr 1153179). Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być zarówno właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jak i właściciel innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki NSA z dnia 2.12.2009 r. sygn. II OSK 188/08, z dnia 7.07.2011 r. sygn. II OSK 172/11, z dnia 19.05.2010 r. sygn. II OSK 917/09). W związku z powyższym przyjąć należy, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, może ich nie obejmować, ale również może rozciągać się na nieruchomości położone dalej, nie graniczące z terenem inwestycji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30.10.2013 r., II SA/Sz 952/13, LEX Nr 1395595). A zatem o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30.01.2008 r., II SA/Gd 116/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.01.2013 r., II SA/Kr 1503/12, LEX Nr 1274529). W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a brak przymiotu strony skarżącego skwitował jednym zdaniem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – "projektowana inwestycja dotycząca zjazdu na działkę nr 76 nie dotyczy działki sąsiadującej z działką nr 78/15 Pana J. K.". Brak analizy kwestii legitymacji strony i brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czyni je również wadliwym. Taki wymóg wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącego, że uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tych przyczyn, uznając, iż zaskarżone postanowienie narusza zarówno art. 134 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił je w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazania, jak również fakt, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Rz 112/14 tut. Sąd, po rozpoznaniu skargi T. T. i A. T. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. Nr [...], która była przedmiotem odwołania skarżącego J. K. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ono wykonane (art. 152 P.p.s.a.). Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał w oparciu o art. 250 P.p.s.a.