II SA/Rz 699/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Parytka /spr./ Protokolant ref. stażysta Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. K., E. K., E. J. i Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. K., E. K., E. J. i Z. J. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. K. i M. K. oraz Z. J. i E. J. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej określane jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylająca własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wydaną po wznowieniu postępowania o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] zmienionej za zgodą stron w dniu [...] kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji dwóch budynków handlowo-mieszkalnych na działce nr 1990/4 w J. przy ul. B. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej jako P.p.s.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Miasta [...] (dalej określany jako Burmistrz) po rozpatrzeniu wniosku E. K. i M. K. oraz Z. J. i E. J. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla dwóch budynków handlowo-mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. 1990/4 w obrębie nr [...] przy ul. B. w J. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Burmistrz - jak podano – za zgodą stron zmienił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., w.w. - w ten sposób, że na stronie pierwszej decyzji w pkt. 1.1. w zdaniach zaczynających się od kreski zmieniono linię zabudowy z "6.0m" na "4.0m" od krawędzi jezdni, oraz odnośnie nachylenia połaci dachu z "30-do 45°" zmieniono na "do 30°", pozostałe warunki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ pozostawił bez zmian. Na wniosek A. S. złożony dnia 8 stycznia 2009 r. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ten uznał, że A. S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Burmistrz uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzję zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2007 r., wyżej opisaną. Na skutek odwołania E. K. i M. K. oraz Z. J. i E. J. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2009 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie wynika to z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych lecz okoliczność ta jest znana notoryjnie, iż wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 881/09 tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną przez A. S. decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. i stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2009 r. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 28 września 2009 r. powiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze sporządzoną ponownie analizą funkcji, cech i zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przejrzenia akt sprawy oraz złożenia oświadczeń. Po ponownym rozpoznaniu sprawy we wznowionym postępowaniu Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. o warunkach zabudowy oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2007 r. Stwierdzając, że w wyniku ponownego rozpatrzenia należałoby ustalić warunki zabudowy takie same jakie zostały określone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz w decyzji zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powołując się na art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) organ I instancji wskazał, że nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści istocie decyzji dotychczasowej. Odnosząc się do faktu braku udziału w postępowaniu A. S., wyjaśnił, że usunięcie tej wady w postępowaniu wznowieniowym nie prowadzi do uchylenia decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 2005 r., wobec oceny, że decyzja ta pod względem merytorycznym jest zgodna z prawem. Reasumując organ podał, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż ta wydana w dniu [...] kwietnia 2005 r. lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki nr ewid. 1990/4. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. S. wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołująca się zarzuciła, że nie otrzymała wydanych w sprawie decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wskazała na zmiany użytkowania sąsiednich nieruchomości, jakie zaszły od czasu wydania tych decyzji. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2009 r. Kolegium oceniło decyzję objętą odwołaniem jako prawidłową i zgodną z obowiązującym stanem prawnym i faktycznym. Wskazało na rzetelność przeprowadzonego postępowania i wyjaśnienie przesłanek będących jego podstawą. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołującej się. W jego ocenie organ I instancji zapewnił A. S. czynny udział we wznowionym postępowaniu. Wskazał, że miała ona możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania o zmianie okoliczności i uwarunkowań, na podstawie których wydana była decyzja, uznał go za bezzasadny, podając, że A. S. nie zapoznała się z zebranymi w sprawie dowodami. Konkludując Kolegium wyraziło stanowisko, że zastrzeżenia określone w odwołaniu odnoszące się do warunków zabudowy nie mogą być rozpatrywane, gdyż przedmiotem postępowania jest odmowa uchylenia "prawomocnej decyzji", a nie ustalenie warunków zabudowy. Określiło, że przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. są wystarczającym uzasadnieniem decyzji o odmowie uchylenia prawomocnej decyzji własnej przez Burmistrza Miasta. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2010 r. I. P. zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w.w. decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. Podniosła, że w sprawie wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności nieznane w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Nadto wskazała, że inwestor M. K. w ostatnim czasie utrudniał i zabraniał dostępu do studzienki wodnej i kanalizacji w celu usunięcia awarii, ich oczyszczenia, względnie zabezpieczenia przed zamarzaniem. A. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, polegającej na budowie oraz zmianie sposobu użytkowania działki dwóch budynków handlowo-mieszkalnych na działce nr 1990/4 obr. [...] przy ul. B. w J., alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. SKO po rozpoznaniu wniosku I. P. i skargi A. S. podając jako podstawę art. 54 § 3 P.p.s.a. uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i narusza obowiązujący stan prawny. Jednocześnie wskazało, że budzi wątpliwości rzetelność postępowania prowadzonego przez organ I instancji i wyjaśnienie przesłanek będących podstawą uzasadnienia decyzji tego organu. Kolegium podało, że podzieliło zarzuty skarżącej A. S. określone w skardze. Oceniło swoją poprzednią decyzję jako dotkniętą istotną wadą proceduralną wobec braku podpisu jednego z członków składu orzekającego na egzemplarzu doręczonym A. S. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że we wniosku I. P. jak i w skardze A. S. podniesione zostały nowe zarzuty i wskazane nowe okoliczności w sprawie. Według Kolegium w tym stanie rzeczy organ I instancji musi przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wskazanych w skardze aspektów prawnych jak i też uwzględnić interes wszystkich stron postępowania. Kolegium wskazało organowi I instancji, że uzasadnienie decyzji musi odnosić się do wszystkich zarzutów podniesionych zarówno w złożonym wniosku jak iw skardze. Reasumując określiło, że organ I instancji winien kierować się zasadami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. Skargę na tę decyzję do WSA w Rzeszowie wnieśli E. K., M. K., Z. J. i E. J. Jednobrzmiące skargi zawierały tożsame zarzuty dotyczące naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący wyrazili stanowisko, że organ administracji publicznej, działając w ramach autokontroli, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji na podstawie innych kryteriów niż sąd administracyjny i powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie decyzja wydana w ramach autokontroli nie odpowiada treści art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż uwzględniając skargę Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, co było niedopuszczalne co do zasady. Na poparcie swojego poglądu powołali się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, LEX nr 39806, z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06, oraz z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 123/07, a także na stanowisko WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 468/09. Jednocześnie skarżący szeroko przytoczyli poglądy doktryny w zakresie dotyczącym instytucji autokontroli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej i utrzymanie w mocy wydanej decyzji ostatecznej, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie określonym w przepisie art. 54 § 3 P.p.s.a., a więc w pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania, czy decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie narusza powyższego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze, iż z zasady niedopuszczalne jest uwzględnienie przez organ skargi przez uchylenie decyzji własnej oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu takie orzeczenie w ramach autokontroli jest możliwe wówczas, gdy jest to zgodne z żądaniem strony składającej skargę w zakresie jej wniosków kierowanych do Sądu oraz przy podzieleniu przez organ zasadności wszystkich zarzutów skargi. Analogiczne stanowisko można znaleźć w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn., akt II OSK 1575/07 (LEX nr 525966), wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 855/08 (LEX nr 550314), wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 23/09, wyroku tegoż Sądu z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1185/09 (LEX nr 574327), czy wreszcie wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 280/07 (LEX nr 491265) i innych. Co do zasady więc brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. zakazuje wydania rozstrzygnięcia obejmującego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a więc jest ono możliwe pod warunkiem, że wiąże się z uwzględnieniem skargi w całości. W niniejszej sprawie A. S. złożyła skargę na ostateczną decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], którą to decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r., która nie została przekazana do tut. Sądu, A. S. wnosiła o: "I. uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy polegającej na budowie oraz zmianie sposobu użytkowania działki dwóch budynków handlowo-mieszkalnych na działce nr 1990/4 obr. [...] przy ul. B. w J.; Względnie: II. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Nie ulega wątpliwości, że wnioski kierowane do WSA w Rzeszowie dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji zostały sformułowane w taki sposób, że obejmowały one swym zakresem jedynie zaskarżoną powyższą skargą decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżąca domagała się jej uchylenia. Wskazuje na to także użycie liczby pojedynczej w wyżej cytowanym żądaniu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z przytoczonymi wcześniej przepisami P.p.s.a. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi, niezależnie od prawidłowości przedstawionych w tej skardze wniosków, żądań czy zasadności zarzutów byłby uprawniony do uwzględnienia skargi, którego skutkiem byłoby uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do tego nie jest uprawniony jednak organ korzystający z przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. jeśli strona nie złożyła takiego żądania. Inaczej bowiem niż sąd organ jest związany granicami skargi, uwzględniając ją winien podzielić zawarte w niej zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącej w całości. Może on korzystając z tego przepisu orzec zgodnie z żądaniem skargi. Nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej z trybie autokontroli nawet i ta okoliczność, że w uzasadnieniu skargi A. S. zarzuciła naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz wskazała, iż "do wydania prawidłowej decyzji konieczne jest przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, gdyż w efekcie powstały wątpliwości mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na pobieżne zbadanie przez organy I i II instancji stanu faktycznego sprawy, a przez to małownikliwą ocenę zgromadzonego w sprawie skromnego materiału dowodowego". Z uwagi na wyraźne sformułowanie żądania skargi i związanie organu granicami skargi niedopuszczalne było wyinterpretowanie z tych sformułowań przez SKO "właściwej" intencji strony w zakresie żądania skargi i orzeczenie tak jak w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., bo w istocie stanowi to wyjście poza żądanie skargi. Niezależnie od powyższego ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zasadności wszystkich zarzutów ze skargi, w sytuacji gdy wychodzą one poza wskazane na jej wstępie przepisy art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 K.p.a. (vide zarzuty sformułowane w podpunktach e – l skargi) także nie świadczy o tym, że zaskarżona decyzja uwzględnia wszystkie zarzuty skargi. Ponadto jak wynika z zaskarżonej decyzji została ona wydana także po rozpatrzeniu wniosku I. P., która pismem z dnia 11 lutego 2010 r. zwróciła się do Kolegium "o ponowne rozpatrzenie decyzji (...) z dnia [...] grudnia 2009 r." Z uwagi na treść pouczenia, które umieszczono na decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2009 r. i adresata wniosku z dnia 11 lutego 2010 r. nie ulega wątpliwości, że wniosek ten nie był skargą do WSA w Rzeszowie. Takich wątpliwości nie miało także Kolegium wskazując nazwę tego pisma w swojej decyzji. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na to, że decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. była decyzją organu drugiej, a nie pierwszej instancji oraz wobec tego, że pismo I. P. nie było skargą do WSA w Rzeszowie na powyższą decyzję, to także z tego powodu powyższy wniosek nie mógł być podstawą do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. Także z tego powodu zaskarżona decyzja narusza prawo. Mając na uwadze powyższe uchybienia, które nie tylko mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale ten wpływ z pewnością w tym wypadku miały, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wobec naruszenia przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 § P.p.s.a. Na koszty te składają się: opłata od skargi w wysokości 500 zł, 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie adwokata na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie... (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).