II SAB/Sz 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Gminy Gryfice na bezczynność Burmistrza Gminy Gryfice w przedmiocie wykonania czynności nakazanej prawem postanawia: odrzucić skargę Rada Gminy pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skargę na bezczynność Burmistrza Gminy polegającą na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, a w konsekwencji naruszenie art. 30 ust.1 ww. ustawy, poprzez niewykonanie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...]w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014r. sygn. akt II SAB/Sz 125/14 odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że brak jest podstawy prawnej zobowiązującej Burmistrza Gminy do wydania zarządzenia w sprawie dotyczącej wykonania uchwały Rady Gminy, zatem nie jest dopuszczalne postawienie mu zarzutu bezczynności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015r. sygn. akt II GSK 398/15 uchylił powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując w uzasadnieniu, że ocena zarzutów skargi nie może skutkować jej odrzuceniem, gdyż ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego. Następnie NSA stwierdził, że Sąd powinien dokonać oceny zarzutów skargi w kontekście zaistnienia bezczynności organu gminy i jej ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącej, jeżeli stwierdziłby zaistnienie takiej bezczynności. Ocena w takim zakresie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego Sąd I instancji nie mógł się od niej uchylić poprzez odrzucenie skargi, pomimo że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie dokonał oceny bezczynności organu gminy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym przypadku w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 398/15. Będąc związany, na mocy wskazanego przepisu, wytycznymi NSA, tutejszy Sąd odczytał wykładnię prawa zawartą w postanowieniu II GSK 389/15 w ten sposób, że jeżeli Sąd dokonuje merytorycznej oceny zarzutów skargi, to nie może uczynić tego w postanowieniu odrzucającym skargę, gdyż oceny tej dokonuje się w wyroku. W pełni podzielając takie stanowisko NSA należy podkreślić, iż nie zwalnia ono Sądu od dokonania oceny formalnej skargi pod względem jej dopuszczalności, której przesłanki określa art. 58 § 1 P.p.s.a. Innymi słowy rzecz ujmując, Sąd obecnie rozpatrujący skargę zrozumiał postanowienie NSA w ten sposób, że niedopuszczalne było odrzucenie skargi z przyczyn wskazanych w uchylonym postanowieniu WSA ze względu na ich merytoryczny charakter, co nie jest równoznaczne z zaleceniem odstąpienia od formalnego zbadania dopuszczalności skargi. Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącymi podstawę do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej są ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stanowi że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2). Odpowiednie stosowanie przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że skarga wnoszona w trybie art. 101a powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 tej ustawy. Podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien wynikać z określonej normy prawa materialnego, powinien być indywidualny i konkretny. W przedmiotowej sprawie skargę wniosła rada gminy, zarzucając bezczynność burmistrzowi polegającą na niewykonaniu podjętej przez nią uchwały. Rada gminy stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest organem stanowiącym i kontrolnym. Burmistrz natomiast w myśl art. 30 ust. 1 tej ustawy, wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje zarówno rady gminy jak i burmistrza. Jednakże z przepisów tych rada gminy nie może wywodzić "interesu prawnego", o którym mowa w art. 101, w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym, w sytuacji braku współdziałania organu wykonawczego przejawiającego się w niewykonaniu uchwały. Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy. Podobne stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienie NSA z 18 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 3044/14, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14, postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1584/09, postanowienie WSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1324/12, publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywiązywanie się organów gminy z ustawowo przyznanych im kompetencji nie jest pozbawione środków prawnych umożliwiających ich kontrolę, a w szczególnych sytuacjach ingerencję organów wyższego stopnia. Nadzór nad działalnością gminną, a więc nad organami gminy, stosownie do art. 86 ustawy o samorządzie gminnym sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ww. ustawy.). Organ ten, w myśl art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym może wezwać wójta (burmistrza) do zaprzestania naruszeń jeżeli dopuszcza się on powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta (burmistrza). W przypadku odwołania wójta (burmistrza) Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta (burmistrza) pełni jego funkcję. Z powyższych względów stwierdzić należy, że Radzie Gminy jako organowi stanowiącemu nie przysługuje własny, indywidulany interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Burmistrza Gminy na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W pełni podzielić należy stanowisko NSA wyrażające się w stwierdzeniu, że w sytuacji gdy po stronie skarżącej brak interesu prawnego jest oczywisty, wynika z samej treści skargi i nie wymaga dokonania żadnych dodatkowych ustaleń, Sąd może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1332/14, postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2500/10). Z powyższych względów, skargę jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.