I SA/Wa 2362/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej k.p.a., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. H., M.T., D.H., A.H., F.Z. i L.Z. - reprezentowanych przez r. pr. P. G. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m 2 i nr [...] o pow. [...] m 2 z obrębu [...] zajętą pod drogę gminną - ul. [...], uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]– uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] T. H. złożyła w Kancelarii Urzędu [...] wniosek o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpili także H. H., M.T. oraz T. H. jako pełnomocnik F. Z. i L.Z. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m 2 i nr [...] o pow. [...] m 2 w obrębie [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W dniu [...] Minister Infrastruktury na wniosek Prezydenta [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 272/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny ze skargi wnioskodawców na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, zobowiązał Prezydenta [...] do wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Następnie skarżący wnieśli skargę w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. I SAB/Wa 272/09, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1027/12 uwzględnił. Postanowieniem z dnia [...] Minister Infrastruktury wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...], a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do czasu rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji deklaratoryjnej, które postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] zostało uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1405/11 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] ponownie zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Postanowienie zostało doręczone Prezydentowi [...] w dniu [...]. W celu ustalenia wysokości odszkodowania w dniu [...] został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – Z.J. (uprawnienia nr [...]), operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m 2 na kwotę [...] zł. W piśmie z dnia [...] skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i poinformowali, że w dniu [...] zmarła H.H. i w jej miejsce wstąpili jej spadkobiercy D. H. i A.H. (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] Rep. A Nr [...]). W dniu [...] została wydana decyzja Prezydenta [...] nr [...] odmawiająca przyznania odszkodowania za działki nr [...] i nr [...]. T. H., M. T., D. H., A. H., F. Z. i L. Z. - reprezentowani przez r.pr. P.G. wnieśli odwołania od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania odwołań wydana została opisana na wstępie decyzja Wojewody [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że współwłaścicielami nieruchomości w dniu [...] w skład której wchodziły działki nr [...] o pow. [...] m 2 i nr [...] o pow. [...] m 2, zajęte pod drogę gminą - ul. [...], byli M. T. w [...] części, T. H. w [...] części, H.H. w [...] części, L. Z. do [...] części i F.Z. w [...] części. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] wynika, że jako właściciela gruntu położonego przy ul. [...] oznaczonego jako działki nr [...] i [...] wpisano Miasto [...]. W wypisie z rejestru ewidencji gruntów z dnia [...] wydanym przez Prezydenta [...] jest wykazane, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowią drogę - ul. [...], jako właściciel wskazane Miasto [...]. Organ odwoławczy wskazał także, iż na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] Rep. A nr [...] w miejsce zmarłej w dniu [...] wnioskodawczyni – H. H. wstąpiły jej dzieci jako spadkobiercy – D. H. i A. H. po ½ części. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] i nr [...] wystąpił w dniu [...] Prezydent [...] wskazując, że działki te nie wchodziły w skład drogi publicznej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Pismem z dnia [...] Prezydent [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, na skutek czego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu obu rozstrzygnięć argumentował, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek w nim wymienionych tj. zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną - ul. [...], pozostawaniu nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego według stanu na ww. datę. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, jako droga na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr 17, poz. 186) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Z uchwały powyższej wynika, że ulicy [...] nadano kategorię drogi publicznej na odcinku o długości 1800 m. Wyjaśni, że na podstawie znajdującej się w aktach sprawy mapy sieci ulic [...] ustalono, że ul. [...] usytuowana jest pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Obecnie przebieg tej ulicy jest inny, niż wynika to z mapy. Nie można tym samym uznać, że w dniu [...] ul. [...] posiadała kategorię drogi publicznej tylko na długości 1800 m, a pozostały jej odcinek stanowił drogę wewnętrzną. Jednocześnie organ wyjaśnił, że spełnienie przesłanki władztwa publicznego potwierdza pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] w [...] z dnia [...] z którego wynika, że na dzień [...] ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] posiadała nawierzchnię asfaltową, na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nawierzchnię z trylinki, a na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nawierzchnię asfaltową, dalszy zaś odcinek to nawierzchnia gruntowa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...], która wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 94/12 z dnia 22 sierpnia 2012 r. została oddalona. Sąd w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 443/08 i stwierdził, że "praktyką zaliczania tylko pewnego odcinka drogi do dróg publicznych należy uznać za sprzeczną tak z definicją drogi, jak i z definicją drogi publicznej. Droga stanowi pewną całość techniczno-użytkową, trudno zasadnie przyjąć, że tylko jej jakiś arbitralnie określony odcinek (w dodatku nieokreślony precyzyjnie) może być zaliczony do określonej kategorii dróg, a inny odcinek już nie. Interpretacja ta jest konieczna tym bardziej, gdyż z uchwały Rady Narodowej nr [...] nie wynika, który odcinek do jakiej kategorii jest zaliczony. Skoro uchwala ta nie przewiduje, gdzie zaczyna się i gdzie kończy odcinek 1800 m. słusznie zatem zauważa organ orzekający, że brak w przedmiotowej sprawie załącznika graficznego do uchwały nr [...] uniemożliwia określenie, który odcinek ul. [...] mierzący 1800 m miałby zostać zaliczony do kategorii dróg publicznych. Trudno tym samym przyjąć, jak sugeruje Prezydent [...], że odcinek 1800m, któremu wyłącznie nadano kategorią drogi publicznej, miałby być mierzony od ul. [...], dlatego, że kończy się on wraz z wystąpieniem "uskoku". Wydaje się zatem, że w przypadku zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, droga ta staje się drogą publiczną na całej swojej długości". Wojewoda [...] podkreślił, że kwestia nabycia przez Gminę [...] nieruchomości zajętej pod ul. [...] w [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]. Następnie organ odwoławczy wskazał, że skarżący w odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] o odmowie odszkodowania, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną jego wykładnię. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 73 prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż uprawnionym do odszkodowania jest wyłącznie właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę nieruchomości i na jego wniosek zgodnie z art. 73 ust. 4 ustalane i wypłacane jest odszkodowanie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 68/07 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia, nsa.gov.pl; wyrok NSA z 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda [...] wyjaśnił, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stadium stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę - bez wątpliwości z udziałem Skarbu Państwa lub właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest też pogląd, że przedmiotowe uprawnienie odszkodowawcze przysługuje również osobom, które w drodze czynności prawnych nabyły prawo do tego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 260/08 - nie publikowany, treść (w:) orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zajął stanowisko, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego skarżący byli uprawnieni do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako współwłaściciele nieruchomości, w wyniku spadkobrania, w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy. Na podstawie dokonanej czynności prawnej i spadkobrania na skarżących przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę [...] (obecnie Miasto [...]). Organ odwoławczy podkreślił także, że w świetle obecnego orzecznictwa (I OSK 1650/10, I SA/Wa 662/11, IISA/Po 85/10) właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest uprawniony do odszkodowania tylko w sytuacji, kiedy przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie doszło do przeniesienia prawa własności na rzecz innej osoby i wpisania tego prawa do księgi wieczystej. W związku z tym, że nieruchomość będąca własnością skarżących przeszła na rzecz Gminy [...] pod ul. [...], organ pierwszej instancji przy obecnym stanie prawnym nieruchomości jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania za zajęty pod drogę grunt. W tych okolicznościach Wojewoda [...] uznał, że niesłuszna była odmowa ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić ustalenia wynikające z zebranego materiału dowodowego i podjąć czynności procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a spór o to czy nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, czy też nie, został rozstrzygnięty ostateczną decyzją deklaratoryjną Wojewody [...] w innym postępowaniu. Oznacza to, że w toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien, dysponując wyceną nieruchomości wykonaną w oparciu o znowelizowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985), ponownie przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, w tym w szczególności zapoznać strony z ww. wyceną oraz wydać decyzję odszkodowawczą w oparciu o prawidłową wycenę nieruchomości. Od powyższej decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło miasto [...], domagając się uchylenia tej decyzji. Skarżący zarzucił: 1)naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w szczególności poprzez uznanie, ze w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy istniała możliwość wykorzystania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego po uprzednim skierowaniu tego operatu do rzeczoznawcy majątkowego celem potwierdzenia jego aktualności, co stanowiło naruszenie obowiązku wynikającego z art. 136 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy; art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania; 2)naruszenie przepisów praw materialnego - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zwanej dalej ustawą, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za zajęty pod drogę grunt, podczas gdy wskazane we wniosku działki nr [...] o powierzchni [...] m 2 i nr [...] o powierzchni [...] m 2 z obrębu [...] nie były w dniu [...] zajęte pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zawartej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że popiera skargę oraz wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 73 ust. 1 i 4 ustawy dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak wynika z akt sprawy, wnioski T.H., H. H., M. T. oraz F. Z. i L. Z.– w imieniu których, jako pełnomocnik występuje T. H. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] o pow. [...] m 2 i nr [...] o pow. [...] m 2 z obrębu [...] zajęte pod drogę gminną ul. [...] w [...] zostały złożone w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie z materiałem zebranym w sprawie ww. osoby w dniu 31 grudnia 1998 r. były współwłaścicielami ww. nieruchomości. Bezspornie zatem ww. osoby były uprawnione do złożenia wniosku z art. 73 ust. 4 ww. ustawy. W toku postępowania odszkodowawczego został sporządzony w dniu [...] operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową ww. nieruchomości na kwotę [...] zł. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent [...] w dniu [...] decyzją nr [...] odmówił przyznania odszkodowania, argumentując, że ww. nieruchomość nie stanowi drogi publicznej. Należy zgodzić się z poglądem Wojewody [...], że powyższe stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nabycie ww. nieruchomości przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Skoro zatem została wydana ww. decyzja, organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę własności ww. nieruchomości zbadał przesłanki w art. 73 ust. 1 ww. ustawy, w tym także to, że wskazane działki zostały zajęte pod drogę publiczną. W przeciwnym razie Wojewoda [...] nie mógłby wydać decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Wprawdzie Prezydent [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ale Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], a następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 94/12 z dnia 22 sierpnia 2012 r., który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012r. oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku podzielił ustalenia organów, że działki nr [...] i [...] zostały zajęte pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...], która na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie ulega więc wątpliwości, że ww. nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust. 1, 3 i 4 ww. ustawy należało uznać za niezasadny. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 i 4 ww. ustawy, należało przyznać odszkodowanie za wyżej opisane nieruchomości. Należało zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że w przedmiotowej sprawie zasadne było uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 k.p.a., która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie sporządzona została wycena nieruchomości, jednakże organ pierwszej instancji, uznając co do zasady brak podstaw do przyznania odszkodowania, nie dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego z punktu widzenia prawidłowości i zgodności z obowiązującymi regulacjami, w szczególności przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985), a w konsekwencji nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat, jak również nie zapoznał stron z wyceną. Tym samym w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zakres sprawy konieczny dla jej wyjaśnienia nie został ustalony, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy przy tym pamiętać, że art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Według ust. 4 tego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zdaniem Sądu, wszelkie czynności dowodowe mające na celu sporządzenie czy to nowego operatu szacunkowego, czy też potwierdzenie aktualności dotychczas sporządzonego winno zostać dokonane przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu nie mógł być zastosowany przepis art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie ww. czynności przez organ odwoławczy byłoby niedopuszczalne, albowiem prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w decyzji Wojewody [...]. Na marginesie należy wskazać, że na rozprawie w dniu [...] Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentu w postaci pisma Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z dnia [...]. Z pisma tego wynika, że Prezydent [...] wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] dotyczącą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] nabycia na własność z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest decyzja Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta [...] o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość, a nie decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.