I SA/Wa 2976/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. nr [...]. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] października 1977 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], obejmującej działki nr nr: [...], [...]oraz [...]o łącznej pow. [...]ha, stanowiących własność K.L. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał on art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Dawne działki nr nr [...] i [...] wchodzą obecnie w skład działki nr [...] i stanowią własność Gminy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. nr [...]. Natomiast działka nr [...] nadal stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych (do zasobu Agencji przekazana została decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. nr [...] z [...] wrześni 1997 r.) Na wniosek H. L. i W.C. – następców prawnych byłej właścicielki, przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (po przekazaniu mu tegoż wniosku według właściwości przez Wojewodę [...]) wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Przy czym sprawa legalności tejże decyzji była rozstrzygana w postępowaniu nadzorczym dwukrotnie. Pierwsza wydana w sprawie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z [...] maja 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra z [...] lipca 2012 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1694/12, ze względu na istotne naruszenie przy ich wydawaniu przepisów postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził mianowicie, że organ nadzoru nie podjął wystarczających starań w celu odszukania archiwalnej dokumentacji z postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, a nawet nie wyjaśnił, z jakim bezprawnym działaniem strony wiążą wadę nieważności decyzji z 1977 r. Jednocześnie w wyroku tym Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej Gminy, że ewentualną wadę decyzji, polegającą na braku złożenia przez rolniczkę wniosku o przejęcie nieruchomości, może sanować fakt niezłożenia przez nią odwołania. Za nie mającą znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej w nadzorze decyzji Sąd uznał ponadto kwestię wypłaty za przejęte nieruchomości przewidzianych decyzją spłat. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru zwrócił się do stron o sprecyzowanie w czym upatrują wadliwości decyzji o przejęciu gospodarstwa. Wystąpił także do Archiwum Państwowego w K. oraz Archiwum Akt Nowych w W. z zapytaniami o dokumentację z postępowania prowadzonego przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w [...]. Wystąpienia te okazały się bezskuteczne, bowiem w ww. instytucjach brak nie zalegały dokumenty z tego postępowania. Odpowiadając natomiast na wezwanie organu, inicjatorzy postępowania nadzorczego, wyjaśnili, że żądanie swoje uzasadniają przejęciem gospodarstwa bez wniosku właścicielki. W tym stanie rzeczy, decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Miasta w [...] z [...] października 1977 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. stanowiącego materialnoprawną podstawę tej decyzji art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z ww. przepisem postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa w całości lub części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego następowało na wniosek zainteresowanego rolnika. W decyzji zaś nie wskazano by wydana ona została na wniosek właścicielki nieruchomości, a w zachowanych archiwalnych aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego w sposób bezpośredni lub pośredni by taki wniosek został przez nią złożony. Na brak złożenia tego wniosku wskazywali także inicjatorzy postepowania, podnosząc w piśmie z 18 kwietnia 2013 r., że ich matka K. L. nigdy z takim wnioskiem nie występowała. W tym stanie rzeczy nie została, zdaniem Ministra, spełniona zasadnicza przesłanka przejęcia nieruchomości, o której stanowi art. 28 powołanej ustawy, co oznacza, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wydana została z rażącym naruszeniem tego przepisu. To zaś uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że powyższych ustaleń nie może podważać fakt, że K.L. nie złożyła odwołania od decyzji przejmującej nieruchomość, jak również kwestia ewentualnego pobrania przez nią spłat pieniężnych. Zgodnie bowiem z wiążącą Ministra oceną wyrażoną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 grudnia 2012 r., braku złożenia wniosku nie może sanować niezłożenie przez rolnika odwołania od ww. decyzji. Podobnie bez wpływu dla oceny jej legalności pozostaje okoliczność ustalenia, czy za przekazaną nieruchomość nastąpiły spłaty. Minister wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie zaistniały przeszkody, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne), które uniemożliwiałyby eliminację kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Wprawdzie przejęte nieruchomości stanowią obecnie w części własność komunalną (dawne działki nr [...] i [...]), a w części przekazane zostały do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencja Nieruchomości Rolnych (działka nr [...]), jednakże prawa tych podmiotów do nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina [...] i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że brak zachowanych akt sprawy sprzed 37 lat nie uzasadnia tezy, że wniosek o przejęcie nieruchomości nie był złożony. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Podtrzymał on uprzednio formułowane stanowisko, że ze zgromadzonych dowodów nie wynika by właścicielka nieruchomości rolnych składała wniosek o ich przejęcie w zamian za spłaty pieniężne, co stanowiło warunek konieczny dla wydania na gruncie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. decyzji o ich przejęciu na rzecz Państwa. Minister powołał się przy tym na pismo Urzędu Miejskiego w [...] z [...] listopada 2007 r., kierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym wskazywano na brak takiego wniosku. Wskazywał także na brak wzmianki w kontrolowanej decyzji świadczącej o jego złożeniu, a także brak jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia przez rolniczkę wniosku. Zwracał nadto uwagę na złożone w tym względzie oświadczenie następców prawnych dawnej właścicielki. Podkreślał jednocześnie, że podejmowane próby odszukania dokumentacji z postępowania prowadzonego przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w [...] okazały się bezskuteczne. Mając zatem na względzie, że nie stwierdzono by w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej złożony został przez jej właścicielkę wniosek uznał, że wydana bez niego decyzja o przejęciu tej nieruchomości rażąco narusza prawo. Formułowane natomiast przez Gminę zarzuty ocenił jako niezasadne. Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. Skarżąca wywodziła mianowicie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego organu, jakim był Naczelnika Gminy jest obecnie wojewoda, co wynikać ma z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy. To zaś oznacza, że wskutek naruszenia przepisów o właściwości zakwestionowana decyzja Ministra obarczona jest wadą nieważności. Potwierdzeniem zaś trafności takiego poglądu jest stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1284/12 oraz I SA/Wa 1221/12 , a także wyroku tegoż sądu z 2 lutego 2012 r. IV SA/Wa 1966/11. Niezależnie od powyższego podnosiła, że organ nie ustalił czy wnioskodawczyni otrzymała należności za przejęte grunty. Podkreślała również fakt niezaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości w toku instancji, co jej zdaniem może wskazywać, że na to przejęcie się godziła. Podniosła ponadto, że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej, a brak w archiwach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 37 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Jako niedopuszczalne uznawała stosowanie w tym zakresie domniemanie, że skoro takiego wniosku nie odnaleziono, to nie był on nigdy składany. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2014 r., względnie jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie lat i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Nie jest przede wszystkim trafny zarzut naruszenia w toku postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów o właściwości. Kwestia właściwości organów orzekających w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych w oparciu o ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) – a w trybie tej ustawy wydawana była kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. - była przedmiotem wielokrotnej analizy sądów administracyjnych, w efekcie której w przeważającej części podejmowanych na tym tle orzeczeń przyjmowano, że w tego rodzaju sprawach organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. postanowienie NSA z: 11.3.2008 r., I OW 131/07; 3.3.2010 r., I OW 191/09; 3.3.2010 r., I OW 192/09; wyrok NSA z 9.5.2013 r., I OSK 2233/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywodzono mianowicie, że punktem wyjścia dla ustalenia organu wyższego stopnia, w odniesieniu do nieistniejących organu państwa, który wydawał decyzję mającą być przedmiotem postępowania nadzorczego, jest ustalenie organu, na który obecnie przeszła właściwość w danych sprawach i w odniesieniu do niego czynienie ustalań co do organu stopnia wyższego. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Skoro zaś w obecnym stanie prawnym to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (vide art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz.U. z 2012 r., poz. 803), to uznać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych. Wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), nie wyłączyło kompetencji orzeczniczych Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach o przejęcie gospodarstw rolnych, w konsekwencji powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, że ze względu na uregulowania art. 3 ust.1 pkt 5 i 7 tej ustawy, obecnie to wojewoda – jako organ wyższej instancji, miałby być właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w pierwszej instancji. Powoływanie sią zaś na poglądy wyrażone we wskazanych w skardze wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA/Wa 1284/12, I SA/Wa 1221/12 i IV SA/Wa 1966/11 jest o tyle nie miarodajne, że wyroki te - właśnie ze względu na błędne przypisanie przez Sąd wojewodzie kompetencji do weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji wydawanych na podstawie ustawy z 1974 r. - zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiednio wyrokami z 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 437/13, z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2582/13 oraz z 4 grudnia 2013 r. I OSK 1136/12 (wszystkie dostępne w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto również zauważyć, że co do braku właściwości wojewody, a właściwości Ministra, także po wejściu w życie ustawy o wojewodzie o administracji rządowej w województwie, w analogicznej sprawie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z najnowszych orzeczeń z 12 lutego 2015 r. I OSK 1271/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), aczkolwiek inne niż wyżej przedstawione argumenty za tą właściwością w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miały przemawiać. Odnosząc się zaś do merytorycznej aspektu zaskarżonej decyzji, to zgodzić się należy z Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w świetle ustalonego przez ten organ stanu faktycznego i wiążącej go ocenie prawnej Sądu sformułowanej w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1694/12, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co prowadzić musiało do jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Stanowiący jej materialnoprawną podstawę art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przewidywał bowiem, że przejmowanie na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne mogły być dokonywane na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynikało zatem, że warunkiem koniecznym przejęcia gospodarstwa było złożenie przez zainteresowanego rolnika w tym względzie stosownego wniosku. zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się więc w ogóle toczyć, a co za tym idzie przejęcie gospodarstwa nie mogło dojść do skutku. W rozpoznawanej sprawie – jak trafnie zauważył Minister -już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, by została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości. W zgromadzonych aktach brak jest przy tym jakiegokolwiek dowodu - bezpośredniego czy choćby pośredniego - potwierdzającego, że taki wniosek został w ogóle złożony. Takim dowodem nie dysponuje także skarżąca Gmina. Urząd zaś obsługujący organ wykonawczy tejże gminy wręcz wskazywał, że "w istniejącej dokumentacji brak jest protokołów z lustracji terenu i wniosku strony w sprawie wykupu nieruchomości" (vide pismo Urzędu Miejskiego w [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...]). Następcy prawni byłej właścicielki zaprzeczają przy tym by wniosek o przejęcie nieruchomości ona składała (vide pismo H. L. i W. C. z [...] kwietnia 2013 r.). W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, jak chciałby strona skarżąca, że przewidziany art. 28 ustawy z 1974 r. wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej za spłaty pieniężne, został złożony, ale jedynie się nie zachował, tak jak nie zachowały się akta archiwalne z prowadzonego w tym przedmiocie postępowania zwykłego. Skoro zatem z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, rozpatrywanego we wzajemnej łączności, nie wynika by tego rodzaju wniosek w odniesieniu do stanowiących własność K. L. nieruchomości został złożony, to decyzja przejmująca je na własność Państwa, w sposób oczywisty pozostawała w sprzeczności z treścią normy prawnej zawartej w ww. art. 28 ustawy z 1974 r., a przez to obarczona była kwalifikowana wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 12 pkt 2 k.p.a. Taki stan rzeczy z kolei (przy braku negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.) prowadzić musiał do wydania przez Ministra – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcia o treści determinowanej normą zawartą w przepisach art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy sformułowane w skardze zarzuty naruszenia tych przepisów uznać należy za chybione. Nie mógł się także okazać się skutecznym zarzut nieustalenia przez Ministra czy była właścicielka uzyskała za przejętą nieruchomość przewidziane decyzją spłaty pieniężne. Jak bowiem przesądził to już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 19 grudnia 2012 r. okoliczność ta nie może determinować oceny legalności decyzja z [...] października 1977 r. Podobnie jako irrelewantne Sąd ocenił wówczas okoliczności dotyczące braku wniesienia od tej decyzji odwołania, przyjmując, że wady wynikającej z braku złożenia wniosku nie może sanować fakt niezłożenia przez właściciela gospodarstwa rolnego odwołania od decyzji. Oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Minister jak też rozpoznający obecnie sprawę Sąd są związani. Oznacza to, że nie mogą w tym zakresie formułować odmiennych poglądów. Stąd brak wyjaśnienia tych kwestii, czy też szerszego się do nich odniesienia w uzasadnieniu decyzji nadzorczej, nie może być kwalifikowany jako braku poczynienia niezbędnych ustaleń w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego, które mogłyby rzutować na poprawność zastosowania norm prawa materialnego. W ocenie Sądu prawidłowo również organ ustalił, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przewidziana art. 156 § 2 k.pa. przeszkoda uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1977 r. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych. Nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w tym przepisie rozpatrywać wszak należy nie w sferze faktów, ale wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Tak rozumianych skutków nie spowodowało ani objecie przejętej nieruchomości komunalizacją (w części dotyczącej działek nr [...] i [...]), ani przekazanie jej części do zasobu Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje Agencji Nieruchomości Rolnych (dot. działki nr [...]). Jak wynika bowiem z akt administracyjnych zarówno komunalizacja jak też przekazanie części nieruchomości do Zasobu nastąpiły na podstawie wydawanych w tym względzie decyzji administracyjnych. Tego rodzaju akty mogą być zaś wzruszane w ramach kompetencji i możliwości przysługujących organom administracji publicznej. W tej sytuacji nie można stwierdzić - wbrew temu co sugerują skarżący, wskazując w skardze na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a.- by podejmując zaskarżoną decyzję Minister istotnie ten przepis naruszył. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.