II SA/Wa 1271/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły – oddala skargę – Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie odwołania K. J. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał co następuje: Wójt Gminy [...], wydając w dniu [...] maja 2015 r. zarządzenie o odwołaniu K. J. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...], jako podstawę prawną wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zarządzenia podniesiono, że w dniu [...] marca 2015 r. została przeprowadzona kontrola przez [...] Kuratora Oświaty w [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...], na podstawie której Kurator stwierdził, że szkoła "nie realizuje w ogóle, bądź w sposób niewystarczający, obowiązki w zakresie realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej" i "nie zapewnia bezpieczeństwa uczniom w szkole". W konkluzji przedmiotowego uzasadnienia zarządzenia podzielono stanowisko Kuratora, że sytuacja w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w [...] powoduje konieczność odwołania K. J. z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia. W ocenie Wojewody [...] przedmiotowe zarządzenie w sposób istotny narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z dokumentów, które wpłynęły do organu nadzoru wynika, że w dniu [...] marca 2015 r. przeprowadzono przez wizytatora Kuratorium Oświaty w [...] Delegatury w [...] doraźne kontrole w Publicznym Przedszkolu oraz w Publicznej Szkole Podstawowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]. W protokole kontroli Publicznego Przedszkola w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] nie wskazano zaleceń do realizacji, natomiast w protokole kontroli w Publicznej Szkole Podstawowej, na skutek ujawnionych w szkole nieprawidłowości, zawarto zalecenia do realizacji w terminie od dnia odbioru protokołu. Natomiast dla prawidłowej oceny powyższego zarządzenia, dla Wojewody [...] ma znaczenie stanowisko [...] Kuratora Oświaty, który negatywnie zaopiniował zamiar odwołania bez wypowiedzenia dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. W świetle stanowiska wyrażonego w opinii z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Kuratora Oświaty K. J. - dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] wykonała zalecenia pokontrolne [...] Kuratora Oświaty i "na dzień składania przez Wójta Gminy [...] wniosku w sprawie wydania opinii w przedmiocie odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, twierdzenia organu prowadzącego w zakresie tego, że szkoła nie realizuje w ogóle bądź w sposób niewystarczający obowiązków w zakresie realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej i nie zapewnia bezpieczeństwa uczniom były już nieaktualne". Jednocześnie w opinii tej Kurator zaznaczył, że kompetencje merytoryczne do oceny działalności szkoły w zakresie dydaktyki posiada organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a nie organ prowadzący szkołę i w przypadku uchybień ujawnionych podczas kontroli przeprowadzonej przez kuratorium, organ nadzoru pedagogicznego może podjąć stosowne działania na podstawie art. 34 ust. 1 i 2a ustawy o systemie oświaty. [...] Kurator Oświaty uznał, że ujawnione w czasie kontroli uchybienia nie dają podstaw do wydania przez niego decyzji w trybie art. 34 ust. 1 powyższej ustawy, z uwagi na wykonanie przez dyrektora szkoły zaleceń pokontrolnych. W ocenie Kuratora nie zaszedł "szczególnie uzasadniony przypadek", który stanowiłby podstawę do odwołania K. J. ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Wojewoda [...] w pełni podzielił powyższe stanowisko wyrażone w opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wskazał na treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i za orzecznictwem sadów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2942/12 z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1975/11) podkreślił, iż użyte w tym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Ustawodawca świadomie zawęził zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, czyli takich, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów tej placówki lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia, by nadal nią kierował. Musi zatem zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Przy czym zagrożenie musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W świetle orzecznictwa, nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania danej osoby z funkcji dyrektora szkoły, zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, że zawarta w uzasadnieniu zarządzenia opinia, która określa przyczyny odwołania bez wypowiedzenia kierownika jednostki organizacyjnej, nie była wystarczająca dla umotywowania zastosowania przez organ prowadzący szkołę, trybu odwołania dyrektora szkoły, wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wójt Gminy [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że istniejący w sprawie stanie faktycznym nie stwarzał przesłanek do odwołania K. J. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w [...] w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy [...] wskazał na niektóre zalecenia zawarte protokole kontrolnym [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2015 r.: "1. Zaleca się, aby każdy nauczyciel respektował zapisy art. 4 ustawy o systemie oświaty i w swoich działaniach dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych kierował się dobrem uczniów, troską o ich zdrowie, postawę moralną i obywatelską z poszanowaniem godności osobistej ucznia. 2. Zaleca się sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły w taki sposób, aby zapewnić zapis art. 6 ustawy - Karta Nauczyciela, to jest rzetelnego realizowania zadań związanych z powierzonym stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę." W ocenie Wójta zapisy te nie pozostawiały żadnych wątpliwości, iż proces dydaktyczno - wychowawczy w placówce nie jest realizowany właściwie, doznając wielu uchybień, a odpowiedzialnym za to jest Dyrektor placówki nie realizujący właściwie nadzoru pedagogicznego. Zwłaszcza, iż protokół kontroli doraźnej [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2015 r. wskazywał na niezadawalający stan bezpieczeństwa uczniów: "3. Zaleca się kierowanie działalnością szkoły zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5a ustawy systemie oświaty i art. 7 ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela; poprzez podejmowanie skutecznych działań zapewniających bezpieczeństwo uczniom w szkole, z uwzględnieniem zastępstw, dyżurów oraz pracy świetlicy." Dlatego konieczne było zastosowanie wobec dyrektora szkoły art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż w prowadzonej przez tego dyrektora placówce doszło do destabilizacji funkcji dydaktycznych, wychowawczych i oświatowych. Nadto w chwili wydawania Zarządzenia Wójtowi Gminy [...] nie była znana opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzająca wykonanie przez dyrektora zaleceń. Wójt Gminy [...] podkreślił także, iż nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej [...] Kurator Oświaty w opinii z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził wykonanie tych zaleceń. W ocenie Wójta zaleceń tych nadal nie wykonano. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda podkreślił, iż w Wójt skardze dokonuje błędnej interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, abstrahującej od zawartego w nim sformułowania "szczególnie uzasadnione przypadki". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do właściwego odkodowania treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę prawną zarządzenia Wójta Gminy [...], zakwestionowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...], w kontekście właściwego zastosowania tego przepisu przez organ prowadzący placówkę oświatową. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zarządzeniem tym odwołano K. J. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, a zatem dokonano odwołania w trybie szczególnym, a nie trybie zwykłym. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty umożliwia zastosowanie tego trybu w "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zatem zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest zbadanie, czy zachodziły okoliczności do zwolnienia K. J. z funkcji dyrektora danej placówki (np. w trybie zwykłym), ale czy w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności do jej zwolnienia w trybie kwalifikowanym, to jest bez wypowiedzenia i w trakcie trwania roku szkolnego, w ramach "szczególnie uzasadnionego przypadku". Użyte w powyższym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko, gdyż ustawodawca świadomie zawęził zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2942/12 wyraził pogląd, że: "Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował. Nie ulega przy tym wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu, wskazującą na to, jakie przypadki szczególnie uzasadnione w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa". Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1975/11 podkreślił, że sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" obejmuje sytuacje, gdy zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Przy czym zagrożenie musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W świetle wskazanego wyżej orzeczenia, nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania danej osoby z funkcji dyrektora szkoły, zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy. Nadto przypadek odwołania dyrektora w tym trybie powinien zostać bardzo dokładnie i szczegółowo uzasadniony w zakresie znamion "szczególnie uzasadnionego przypadku" w uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu bez wypowiedzenia i zagadnienie dalszej natychmiastowej niemożności wykonywania przez niego zadań oświatowych dogłębnie wykazany (porównaj wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 817/10, z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05, z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08, z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1076/06, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 525/10, z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 706/06, z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 986/12). Odnosząc powyższe kwantyfikatory pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki" stwierdzić należy, iż takie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego zarządzenia jak stwierdzenie, iż placówka oświatowa "nie realizuje w ogóle, bądź w sposób niewystarczający realizuje obowiązki w zakresie realizacji funkcji dydaktycznej i wychowawczej" i "nie zapewnia bezpieczeństwa uczniom w szkole" pojawiło się jedynie w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia. Nie wynikały one wprost ze stanowiska [...] Kuratora Oświaty, zawartym w protokole kontrolnym z dnia [...] marca 2015 r. oraz protokole z dnia [...] marca 2015, na który powołuje się skarga i nadto sformułowania te nie wypełniają wprost pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki". W szczególności Wójt Gminy nie wykazał, dlaczego w takiej sytuacji nie mogło być wystarczające zastosowanie odwołania dyrektora w trybie zwykłym i dlaczego należało zastosować aż tryb nadzwyczajny – bez wypowiedzenia. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii w uzasadnieniu. Zarządzenie stanowi o jego istotnej wadliwości w zakresie zastosowania przez Wójta Gminy [...] art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nadto w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] maja 2015 r. zawarto twierdzenie, iż "zalecenia Kuratora nie zostały do chwili obecnej zrealizowane i brak jest przesłanek wskazujących na to, że dyrektor – K. J. jest w stanie je wykonać i zapewnić prawidłowe funkcjonowanie placówce". Wskazać w tym zakresie należy, iż ocena taka, zwłaszcza, iż zalecenia pokontrolne dotyczyły sfery poddanej ocenie oświatowych organów nadzoru, wykraczała poza zakres Wójta Gminy [...], jako organu założycielskiego, a nadto w tym postępowaniu nie jest możliwe w niniejszej skardze zakwestionowanie funkcjonującej w obrocie prawnym negatywnej opinii Kuratora z dnia [...] kwietnia 2015 r., w zakresie odwołania dyrektora, stwierdzającej nadto wykonanie zaleceń pokontrolnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe kwantyfikatory pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że zawarta w uzasadnieniu zarządzenia opinia, która określa przyczyny odwołania bez wypowiedzenia kierownika jednostki organizacyjnej, nie jest wystarczająca dla umotywowania zastosowania przez organ prowadzący szkołę, trybu odwołania dyrektora szkoły, wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Prawidłowość twierdzeń Wojewody [...] potwierdza wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r. opinia [...] Kuratora Oświaty opiniująca negatywnie zamiar odwołania K. J. z funkcji dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w [...]. W opinii tej poza omówieniem rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i zakwestionowaniem przez Kuratora tej formy odwołania dyrektor placówki oświatowej, Kurator stwierdza wykonanie przez dyrektora zaleceń pokontrolnych. Wskazać tu należy, iż w niniejszym postępowaniu opinia Kuratora z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie może zostać skutecznie zakwestionowana, albowiem służy temu inne postępowanie. Zatem na etapie rozpatrywania sprawy przez Wojewodę była ona obowiązująca. W niniejszej sprawie wyraźnie wskazać należy, iż ani Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu niniejszego wyroku, nie wypowiada się w przedmiocie prawidłowości prowadzenia przez dyrektora – K. J. Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w [...]. Przedmiotem obu tych postępowań jest jedynie ocena zasadności odwołania K. J. z powyższej funkcji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – czyli odwołania bez wypowiedzenia w trakcie trwania roku szkolnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są niezasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.