II SA/Wa 31/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [..] listopada 2016 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [..] października 2016 r. nr [..] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] września 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania K. J. postanowienia określonej treści. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w K. postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] odmówił sierż. szt. w stanie spoczynku K. J. wydania zaświadczenia o treści: "Zaświadcza się, że sierż. sztab. w stanie spoczynku K. J. s. [...] ur. [..] pełnił służbę czynną w Policji w jej szczególnych warunkach". Na powyższe postanowienie wymieniony złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który postanowieniem z dnia [..] września 2015 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie uwzględnił skargi wniesionej przez K. J. na ww. postanowienie z dnia [..] września 2015 r. i wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1469/15 oddalił skargę. W dniu [...] marca 2016 r. K. J. złożył do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] września 2015 r. Postanowieniem z dnia [..] października 2016 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek strony o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] września 2015 r., które w kontroli sądowej zostało uznane za prawidłowe. Nadto postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. J. zarzucił organowi naruszenie art. 19 k.p.a., "poprzez nieuzasadnione i wadliwe pouczenie o prawie wniesienia o ponowne rozpoznanie sprawy, w okolicznościach, gdzie w art. 5 ustawy o Policji ustawodawca w sposób jednoznaczny zakreślił zakres możliwości korzystania przez Komendanta Głównego Policji z praw przysługujących Ministrowi, wyłącznie do spraw bezpieczeństwa i porządku publicznego". Podniósł również zarzut naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10 oraz art. 124 w zw. z art. 124 k.p.a. Komendant Główny Policji uznał zarzuty zażalenia za niezasadne i w związku z tym orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż jedynie w sprawach wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, tj. dotyczących mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby, organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, jeśli organem orzekającym w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Natomiast w pozostałych sprawach przysługuje wyłącznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższy pogląd jest w orzecznictwie ugruntowany (przykładowo wyrok NSA o sygn. I OSK 116/12). Odnosząc się do istoty sprawy Komendant Główny Policji stwierdził, iż nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji powinien bowiem przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11). Zatem żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji), na które skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wyrok bowiem, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt. II SA/Wa 947/10 oraz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09). Uwzględniając również, iż do postępowań w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a K. J .z takim żądaniem wystąpił, Komendant Główny Policji obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, tzn. wydać postanowienie, o którym mowa wart. 61a k.p.a. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [..] listopada 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając kwestionowane postanowienie w całości skarżący wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [..] października 2016 r. Skarżący zrzucił zaskarżonemu postanowieniu, iż zostało on wydane przez organ niewłaściwy w sprawie, albowiem Komendant Główny Policji rozstrzygał w materii zastrzeżonej do właściwości ministra ds. administracyjnych. Ponadto wskazał na wydanie orzeczenia, utrzymującego w mocy orzeczenie pierwotne o odmowie wszczęcia postępowania, w warunkach naruszenia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 6/09, z której to wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynika, iż organ może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia, wyłącznie w okolicznościach bezspornego wykazania, iż obecnie podniesione zarzuty były skutecznie rozpoznane w postępowaniu sądowym. W przypadku, gdy wniosek strony o stwierdzenie nieważności aktu oparty jest na nowych i innych przesłankach, organ jest zobowiązany wydać decyzję merytoryczną określoną w art 158 k.p.a. Organ zaś dwukrotnie rozpoznając sprawę, całkowicie uchybił tej uchwale i art. 107 § 3 k.p.a., co prowadzi do wnioskowania, iż zarówno zaskarżone, jak i postanowienie je poprzedzające są wadliwe prawnie i wydane w wadliwie przeprowadzonych postępowaniach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi mówiącego o braku właściwości Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia tegoż organu z dnia [..] października 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 543), który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r. sygn. akt I OSK 267/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że - jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie (odpowiednio od postanowienia nie służy zażalenie) do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. wydano w przedmiocie kontroli nadzorczej odmowy wydania zaświadczenia, a materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że - zgodnie z ogólną regułą – przedmiotowe postanowienie było ostateczne i nie przysługiwało od niego zażalenie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stało się postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż zaświadczenie jest poświadczeniem faktu w oparciu o posiadane przez organ dane. Dopuszczalne jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej sprawie, bez korygowania, czy też unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaś postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia nie może być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Treść zaświadczenia, jak też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata (patrz postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, publik. Lex nr 1530717). Wskazać należy, iż postępowanie zaświadczeniowe, uregulowane w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów ogólnych, w tym trybu art. 156 k.p.a. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1194/15, z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 269/13, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt SAB/Wa 46/14, w wyroku NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3068/13 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, publik. j.w.). Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny w zakresie niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Komendant Główny Policji, będący organem właściwym w niniejszym postępowaniu, zasadnie zastosował przepis art. 61a § k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postanowienie oparte na przepisie art. 219 k.p.a. jest wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego i nie obejmuje go tryb weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 850/14, publik. j.w.). Oznacza to, że z przyczyn przedmiotowych postanowienie o odmowie wydania zaświadczeń nie mogło być poddane weryfikacji w trybie nieważnościowym. Reasumując, skoro przepis art. 156 k.p.a. nie może znaleźć w postępowaniu zaświadczeniowym zastosowania, trafnie organ uznał, iż na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.