IV SA/Wa 2067/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W., B. W., L. M. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister") z [...] maja 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku A. W., M. W., J. M. i L. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1966 r. nr [...] o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości (dalej: "decyzja odszkodowawcza"), utrzymał w mocy wskazaną decyzję z [...] października 2014 r. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Decyzją z dnia [...] stycznia 1966 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] nr [...] i nr [...] oraz ul. [...] nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z całej nieruchomości o pow. ok. [...] ha, stanowiącej własność M. W. oraz B. i R. W. Następnie decyzją z [...] marca 1966 r. nr [...] w [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania B. i R. W. oraz M. W. w kwocie [...] zł za wywłaszczoną część nieruchomości o pow. [...] m², oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] i część parceli nr [...] zapisanej w KW nr [...]. II.2. Wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z [...] stycznia 1966 r. oraz [...] marca 1966 r. wystąpił A. W. Pismem z [...] października 2005 r. adwokat M. F. działający w imieniu A. W. ograniczył wniosek wyłącznie do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1966 r. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1966 r. Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1966 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. [...]. Wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2387/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra Infrastruktury z [...] października 2011 r. i z [...] maja 2011 r. Wyrokiem z dnia 10.12.2013 r. (sygn. akt I OSK 2762/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ostatecznie, że to minister, a nie wojewoda, jest właściwy do rozpoznania sprawy. II.3. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2014 r. (nr [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1966 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Wyrokiem z [...] października 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2009/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], bowiem została ona skierowana do J. W., która zmarła w dniu [...].02.2015 r. i o którym to fakcie pełnomocnik nie poinformował organu przed wydaniem rozstrzygnięcia. II.4. Wydając zaskarżoną decyzję Ministra wskazał w szczególności, że odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94; dalej: "Ustawa z 1958 r."), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie kwestia odszkodowania nie została rozstrzygnięta w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1966 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości tylko została odroczona, do czego organ był uprawniony stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] lutego 1966 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło o terminie rozprawy odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] marca 1966 r. Jak wynika z protokołu z rozprawy odszkodowawczej została ona przeprowadzona w wyznaczonym dniu. W rozprawie nie wzięli udziału B. W., M. W., R. W., mimo skutecznego powiadomienia co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie jego odbioru (karta archiwalna nr 423 i 413). W rozprawie nie brał udziału także biegły. Natomiast udział w niej wzięli pozostali właściciele nieruchomości, nabytych od B. W. i A. W. w latach trzydziestych. A zatem stosownie do art. 22 ust. 2 Ustawy z 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przeprowadziło osobną rozprawę przed przyznanym odszkodowaniem. Organ nadzorczy oceniając czy decyzję o odszkodowaniu wydano z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., powinien zbadać czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż jak wynika ze zgromadzonych akt archiwalnych w sprawie postępowanie wywłaszczeńiowo - odszkodowawcze było skupione na ustaleniu właścicieli zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, a o się z tym wiąże korektą i aktualizacją sporządzonych operatów. Ze zgromadzonego archiwalnego materiału dowodowego ponadto wynika, że do wywłaszczenia zostały zawnioskowane nieruchomości oznaczone katastralnie jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. [...] m² - wszystkie objęte księgą wieczystą KW nr [...], gdzie prawo własności było wpisane na rzecz B. W., M. W. i R. W. Także oferta obejmowała jako przedmiot ww. nieruchomości. Operaty szacunkowe inż. architekta S. K. i S. K. swą wyceną obejmowały wszystkie ww. parcele o łącznej o powierzchni [...] m², będące własnością B. W., M. W. i R. W.. W trakcie prowadzonego postępowania organ wywłaszczeniowy ustalił, że część zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości objętych KW nr [...], gdzie prawo własności było wpisane na rzecz B. W., M. W. i R. W. stanowiła własność innych osób, którym rodzina W. sprzedała część nieruchomości umowami sprzedaży zawartymi w formie aktów notarialnych oraz umową prywatną. W szczególności były to, jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, zawnioskowana nieruchomość nr [...] o pow. [...] m², która została sprzedana w roku [...] S. K. (nr rep. [...]), nieruchomość oznaczona nr [...] część o pow. [...] m² została sprzedana B. K. w roku [...] (nr rep [...]). Działka nr [...] część o pow. [...] m² została nabyta przez D. O. umową prywatną z [...] marca 1934 r. od A. W. Natomiast nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] o pow. [...] m² stanowiła własność J. D. na podstawie aktów notarialnych z 1928 r., 1929 i 1934 r. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z [...] lipca 1965 r. rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mgr inż. S. K. dla nieruchomości oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m². Ponadto w aktach niniejszej sprawy zachowały się operaty szacunkowe rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mgr inż. Z. K. oraz mgr inż. S. K. z [...] listopada 1965 r., [...] listopada 1965 r. oraz z [...] listopada 1965 r. dla nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m² stanowiącej własność J. D., dla nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m² stanowiącej własność S. K., dla nieruchomości oznaczonej nr [...] część o pow. [...] m² stanowiącej własność B. K. dla nieruchomości oznaczonej nr [...] część o pow. [...] m² stanowiącej własność D. O. Tym samym z wnioskowanych do wywłaszczenia w niniejszej sprawie nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m² tylko nieruchomości nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² o łącznej powierzchni [...] m² stanowiły własność B. W., M. W. i R. W. za które przyznano odszkodowanie zaskarżoną decyzją [...] marca 1966 r. W niniejszej sprawie grunt stanowiący własność B. W., M. W. i R. W. tj. nieruchomości nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² o łącznej powierzchni [...] m² ulegający wywłaszczeniu był niezabudowany, tym samym odszkodowanie wyliczane było wg sztywnych stawek. Należy zauważyć, że rzeczoznawca z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], sporządzając opinie szacunkową w dniu [...] lipca 1965 r. przyjął zgodnie z zapisem z księgi wieczystej, że całość gruntów o pow. [...] m² stanowiła własność B. W., M. W. i R. W., natomiast znajdujące się na nich naniesienia zarówno roślinne jak i budowlane własność dzierżawców. W trakcie prowadzonego postępowania organ wywłaszczeniowy ustalił, że część zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości została sprzedana i nie stanowiła już własności B. W., M. W. i R. W. Tym samym zostały sporządzone w listopadzie 1965 r. operaty szacunkowe nieruchomości na rzecz ustalonych właścicieli, uwzględniające również nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania tj. działki wywłaszczone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1966 r. Brak w aktach archiwalnych operatu szacunkowego uwzględniającego jedynie trzy nieruchomości B. W., M. W. i R. W. tj. nieruchomość oznaczoną nr [...], nr [...] i nr [...] nie dowodzi, że taki operat nie został sporządzony. Gdyby przyjąć twierdzenie pełnomocnika skarżących, że taki operat szacunkowy nie został sporządzony to sposób wyliczenia odszkodowania w stosunku do nieruchomości o powierzchni [...] m² w oparciu o przyjętą stawkę był taki sam jak w stosunku do nieruchomości o powierzchni [...] m². Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, bowiem ani stawka ani mechanizm jego wyliczenia nie uległy zmianie. Brak kompletnych akt archiwalnych, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie podkreślić należy, że biorąc pod uwagę, że sporządzona została opinia z [...] lipca 1965 r. (na potrzeby postępowania ofertowego) nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, z uwagi na ustalenie odszkodowania w sposób dowolny. Należy zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która przejawia się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Właściciele wywłaszczanych nieruchomości znali stawki odszkodowania. Ponadto należy zauważyć, że z zaskarżonej decyzji z [...] marca 1966 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] wynika, że odszkodowanie zostało przyznane po wysłuchaniu opinii biegłych co wskazuje, że taka opinia została sporządzona. Pełnomocnik skarżących zarzuca, że w niniejszej sprawie nie zostały sporządzone nowe operaty uwzględniające mniejszy areał wywłaszczonej ziemi stanowiącej własność Państwa W. Pełnomocnik skarżących nie wskazuje w jaki sposób brak w aktach opinii szacunkowej dla gruntów o mniejszej powierzchni miałby wpłynąć na wartość przyznanego odszkodowania, biorąc pod uwagę fakt, że opinia została sporządzona na potrzeby postępowania ofertowego. Wywłaszczeniu ulegała część gruntu stanowiąca własność B. W., M. W. i R. W. i był to grunt niezabudowany. Odszkodowanie za grunt w przedmiotowej sprawie zostało ustalone zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335) cena 1 ha gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36 000 zł. Na podstawie wyżej powołanych przepisów ustalenie odszkodowania nastąpiło poprzez przemnożenie wywłaszczonej powierzchni [...] m² gruntu przez kwotę 3,60 zł co dało kwotę [...] zł ([...]x3,60=[...]). Takie odszkodowanie zostało przyznane zaskarżoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] marca 1966 r. nr [...] i było ono zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami. A ponadto, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, strony nie zakwestionowały przyznanego odszkodowania i nie złożyły odwołania. Tym samym nieuzasadnionym jest twierdzenie przez pełnomocnika, iż w niniejszej sprawie, nawet gdyby przyjąć, że nie było sporządzonych nowych operatów obejmujących nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m² to przyznana kwota odszkodowania nie wyniosłaby [...] zł. Pełnomocnik skarżących nie wskazał w jaki sposób przyznanie kwoty [...] zł jest niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Zatem wziąwszy pod uwagę zasady dokonywania wyceny wywłaszczanych nieruchomości określone powyższymi przepisami należy stwierdzić, że odszkodowanie w wysokości [...] zł, przyznane za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w prawidłowej wysokości. III.1. Z zaskarżoną decyzją Ministra nie zgodzili się A. W., M. W., J. M. i L. M. W skardze sporządzonej przez adwokata zarzucili naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1966r. [...], mimo że odszkodowanie przyznane w decyzji PWRN ustalono z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, przejawiającym się w niepowołaniu w ogóle biegłych d/s szacowania nieruchomości i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na obliczeniach własnych organu ds. wywłaszczeń, jak również z uwagi na niewezwanie biegłych na rozprawę, co było oczywistą konsekwencją wcześniejszego nie powołania ich w sprawie; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 19 i 23 Ustawy z 1958 r. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zastosowanie tych przepisów i nie stwierdzenie nieważności decyzji PWRN na skutek przyjęcia, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło w całości w sposób prawidłowy i nie mający żadnego wpływu na wysokość tego odszkodowania, pomimo że żaden z trójki współwłaścicieli nieruchomości nie wyraził zgody na przyznanie odszkodowania za znajdujące się na części wywłaszczanej nieruchomości ogrodzenie i krzewy owocowe na rzecz użytkowniczki K. S. wobec czego nie było podstaw do przyczynia tej osobie odszkodowania za te składniki, a tym samym odszkodowanie w tym zakresie powinno zostać przyznane współwłaścicielom nieruchomości; 3. art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. na skutek nie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakim zakresie akta sprawy odszkodowawczej PWRN w [...] nr [...] są niekompletne i jaki ma to wpływ na możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN i ograniczenie się w tym zakresie do przywołania wyroku WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., pomimo tego że w ocenie skarżących akta postępowania odszkodowawczego są kompletne i zawierają wszystkie sporządzone w tym postępowaniu dokumentu, konsekwencją czego brak jest możliwości zweryfikowania ustaleń organu w tym zakresie jak również z uwagi na błędne ustalenia faktyczne w tym zakresie, gdyż sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionej po raz pierwszy w sprawie kwestii nie przyznania odszkodowania za ogrodzenie o długości [...] mb oraz [...] winorośli (które według ustaleń biegłego winno być przyznane dzierżawcy K. S.) Minister stwierdził w szczególności, że jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych składniki te były własnością dzierżawcy K. S. Należy wskazać także, że żaden z byłych współwłaścicieli nie zaskarżył decyzji o przyznanym odszkodowaniu, tudzież braku przyznania odszkodowania za ogrodzenie i krzewy winorośli, co oznacza, iż właściciele nie rościli pretensji do nakładów K. S. Brak w aktach zgody współwłaścicieli na przyznanie odszkodowania K. S. nie oznacza, że takiej zgody nie było. Należy zauważyć, że K. S. jest wymieniona we wszystkich operatach szacunkowych co wskazuje, że nie było wątpliwości czyją własnością są winorośle i ogrodzenie. Ponadto pełnomocnik skarżących nie przedstawił, żadnego dowodu z którego wynikałoby, że zarówno ogrodzenie jaki i winorośle były własnością byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, której znaczne powierzchnie zostały sprzedane bądź dzierżawione. Ponadto pełnomocnik skarżących nie przedstawił, żadnego dowodu z którego wynikałoby, że zarówno ogrodzenie jaki i winorośle były własnością byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, której znaczne powierzchnie zostały sprzedane bądź dzierżawione. III.3. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że art. 23 w zw. z art. 19 Ustawy z 1958 r. nie dotyczyły nakładów, a przyznania odszkodowania innej osobie niż ta, która została ujawniona w księdze wieczystej. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa. IW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IW.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IW.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji odszkodowawczej, a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. IW.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia odszkodowawczego z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. IW.3.1. Przenoszą powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące rzekomego braku opinii biegłych (zarzut naruszenia art. 21 Ustawy z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odszkodowawczej). W aktach sprawy znajdują się opinie szacunkowe autorstwa rzeczoznawców W.R.N. w [...], tj. inż. architekta S. K. i S. K. z [...] lipca 1965 r. Opinie te obejmowały wszystkie ww. parcele przewidziane pierwotnie do wywłaszczenia o łącznej o powierzchni [...] m², będące własnością B. W., M. W. i R. W. Brak w aktach sprawy odrębnych opinii dotyczących części szacowanych wcześniej nieruchomości nie może być uznany za wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, niezachowanie się w aktach takiej opinii nie można dowodzić w sposób jednoznaczny, że takiej opinii nie sporządzono, tym bardziej, że w odniesieniu do niektórych działek takie opinie się zachowały, a w decyzji odszkodowawczej jest mowa o wysłuchaniu biegłych. Po drugie, nawet w razie przyjęcia, że organ nie zlecił sporządzenia odrębnej opinii dla wyceny gruntu o powierzchni [...] m², to brak jest danych mogących podważać przydatność opinii sporządzonej dla nieruchomości o powierzchni [...] m², w skład której wchodziły tereny o powierzchni [...] m², których dotyczyła kwestionowana decyzja odszkodowawcza. Po trzecie, i kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, przyznane w tej decyzji odszkodowanie w kwocie [...] zł odpowiadało odszkodowaniu, jakie winno być przyznane w świetle obowiązujących wówczas zasad obliczania odszkodowania. Nie powtarzając przytoczonych wyżej szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organ (oraz przytoczonych również w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej) należy przypomnieć, że odszkodowanie to obliczone było jako iloczyn powierzchni ([...] m²) i stawki 3,60 zł, czyli kwota [...] zł. Taką też podstawę obliczenia przyjęto w opiniach szacunkowych z lipca 1965 r. i wyliczenie to nie było kwestionowane w sprawie. Oceniając zarzut rażącego naruszenia prawa należy mieć również na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami Ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11 oraz z 10 lipca 2014 r., I OSK 2946/12 - CBOSA). Stąd też bez znaczenia z punktu widzenia zarzutu rażącego naruszenia prawa jest to, na czyje zlecenie wymienione wyżej opinie zostały sporządzone, w tym zlecenie inwestora czy organu. W zakresie wyceny obowiązywały biegłego te same zasady przygotowywania opinii. Podobnie brak biegłych na rozprawie nie mógł determinować stwierdzenia nieważności. To uchybienie procesowe w realiach niniejszej sprawy nie miało bowiem wpływu na jej wynik, czyli kwotę przyznanego odszkodowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2016 r., I OSK 3016/14 oraz z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 – CBOSA). Reasumując, skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00LEX nr 81757). IW.3.2. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieobjęcia decyzją odszkodowawczą nakładów w postaci ogrodzenia o długości [...] mb oraz [...] winorośli o łącznej wartości [...] zł (które to naniesienia według ustaleń biegłego winno być przyznane dzierżawcy K. S.). Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby poprzednicy skarżących kwestionowali ustalenia biegłego, że przedmiotowe nakłady zostały poczynione przez dzierżawcę K. S. i winny być tej osobie przyznane. Osoby te nie zgłaszały sprzeciwu ani w trakcie postępowania, ani poprzez wniesienie odwołania. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie poprzedników prawnych skarżących z [...] października 1965 r. wyrażające zgodę na przyznanie odszkodowania za nakłady na rzecz innego dzierżawcy, a mianowicie M. H. W aktach jest też decyzja z [...] lutego 1966 r. przyznająca M. H. odszkodowanie za nakłady w kwocie [...] zł. Kwestia przyznania odszkodowania za nakłady na rzecz osób, które tych nakładów dokonały, była zatem przedmiotem postępowania odszkodowawczego. W tych okolicznościach niezachowanie się w aktach sprawy zgody na przyznanie odszkodowania za nakłady na rzecz K. S. nie może przesądzać o tym, że takiej zgody nie było. Warto zauważyć, że odszkodowanie dla tej osoby wyliczone przez biegłych było znacznie niższe niż odszkodowanie dla M. H., a skarżący nie wyjaśnili w sposób logiczny i przekonujący, dlaczego w odniesieniu do K. S. zgoda nie powinna być udzielona przez poprzedników prawnych. Dla oceny przedmiotowego zarzutu istotne znaczenie ma również to, że został on postawiony dopiero na etapie skargi. Innymi słowy, zarówno poprzednicy prawni skarżących, jak i skarżący reprezentowani przez adwokata, nie kwestionowali przez wiele lat ustalenia biegłych co do przyznania odszkodowania za przedmiotowe nakłady K. S. Rzeczona postawa skarżących nie pozwala również na przyjęcie rażącego naruszenia w aspekcie powszechnie przyjętej zasady prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie tą zasadą, nie wolno występować przeciwko temu, co wynika z własnych czynów. Po trzecie, należy zwrócić uwagę, że kwestia komu należy przyznać odszkodowanie za nakłady nie była jednoznacznie uregulowana w Ustawie z 1958 r. W szczególności wykładnia językowa art. 19 i 23 tej ustawy nie prowadzi do wniosku, że dotyczy on również nakładów. Należy dodać, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu nieprzyznania odszkodowania poprzednikom prawym skarżących za nakłady poczynione przez K. S. (dzierżawcę) stoi również to, że na gruncie Ustawy z 1958 r. wywołuje wątpliwości interpretacyjne kwestia, komu winno być takie odszkodowanie przyznane. W szczególności analizując to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2014 r., I OSK 532/13 (CBOSA) doszedł do wniosku, uwzględniając m. in. cywilnoprawny charakter odszkodowania, że brak jest podstaw do zwiększenia odszkodowania należnego właścicielowi gruntu o wartość domków letniskowych wzniesionych przez podmiot, który użytkował wcześniej wywłaszczoną nieruchomość jako dzierżawca i z własnych funduszy dokonał nakładów. Wyżej już wskazano, że tam, gdzie rozstrzygniecie danego zagadnienia budzi wątpliwości interpretacyjne, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując, w realiach niniejszej sprawy nieprzyznanie poprzednikom prawnym skarżących odszkodowania za nakłady poczynione przez K. S. w postaci ogrodzenia o długości [...] mb oraz czterech winorośli o łącznej wartości [...] zł nie naruszało rażąco prawa. IW.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak na w sentencji.