IV SA/Wa 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. art.17 pkt 1, art. 101 § 3, 134 i 144 ustawy z dnia z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia K. S. oraz A. S. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...].10.2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zawieszone postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. J., J. J. oraz M. G. w sprawie ustalenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, ze zm.) działek ewidencyjnych stanowiących z mocy prawa wspólnotę gruntową wsi [...] oraz o ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Pismem z dnia 17.09.2015 r. skarżący zwrócili się z żądaniem zawieszenia postępowania wskazując, że przed Sądem Rejonowym [...] z ich wniosku prowadzone jest postępowanie zmierzające do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] poprzez zasiedzenie, co wywrze wpływ na postępowanie dotyczące wspólnoty gruntowej. Postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił zawieszenia postępowania. Skarżący złożyli zażalenie, a postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło jego niedopuszczalność, wskazując na brak prawnych podstaw do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wynikające z art. 101 § 3 K.p.a. W skardze z 15.12.2015 r. skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazali na potrzebę zawieszenia postępowania. Powołali się w tym zakresie na postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym [...] z ich wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że brak podstaw do uwzględnienia skargi wynika ze względów procesowych, uwarunkowanych brzmieniem art. 101 § 3 K.p.a. Z brzmienia tego przepisu wynika brak możliwości złożenia zażalenia od każdego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, niezależnie od racji merytorycznych przemawiających za zawieszeniem, czy za podjęciem danego postępowania administracyjnego. Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie wydane w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, nie mógł zatem rozstrzygać kwestii związanych z potrzebą zawieszenia postępowania przed organem I instancji. Przechodząc do wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnośnie do kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 K.p.a., czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Wynika to z literalnej wykładni art. 101 § 3 K.p.a., jak i z wykładni celowościowej oraz systemowej, w kontekście zmiany brzmienia tego przepisu wynikającej z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dotychczasowe brzmienie tego przepisu ograniczało się do normy, zgodnie z którą na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Kwestia prawna dotycząca zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne w kontekście wspomnianej nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., dokonanej 11.04.2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.06.2013 r. w sprawie II OSK 2296/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej jako CBOSA) stwierdził, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173)". Z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.12.2013 r. w sprawie II OSK 1811/12, dodając, że: "Trudno (...) przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania". Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z 15.09.2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z 13.01.2009 r., sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; postanowienie NSA z 18.05.2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko zgodnie z którym, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki /w:/ Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania cywilnego, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, tom I, s. 963). Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wydane w ciągu ostatniego roku: wyrok z dnia 21.02.2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, wyrok z 30.01.2014 r. sygn. akt II OSK 1993/12, wyrok z 19.12.2013 r. sygn. akt II OSK 1811/12, wyrok z 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, postanowienie z 23.05.2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; CBOSA). Pogląd zbieżny z zaprezentowanym przez Sąd w niniejszej sprawie przeważa też w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (zob. m.in.: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29.09.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30.05.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.02.2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z 25.04.2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.01.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się z przyjętym poglądem wyrażonym w przytoczonych powyżej wyrokach i doktrynie, co prowadzi do konstatacji, że postanowienie SKO w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.