IV SAB/Wa 227/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w G. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. N. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz M. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") w rozpatrzeniu odwołania M. N. (dalej: "skarżąca") od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej: "Komendant PSG") z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Komendant PSG zobowiązał skarżącą do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres 2 lat od dnia wykonania decyzji lub - w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat na wypadek, jeżeli nie opuści ona tego terytorium w terminie dobrowolnego powrotu, określonym w decyzji lub przekroczy, lub będzie usiłowała przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom prawa. Skarżąca w tym dniu opuściła terytorium RP. II.2. W dniu [...] sierpnia 2017 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik złożył do Komendanta PSG wniosek o cofnięcie zakazu ponownego wjazdu M. N. na terytorium RP. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant PSG decyzją z dnia [...] września 2017 r. (Nr [...]) orzekł o odmowie cofnięcia zakazu ponownego wjazdu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. II.3. W dniu [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie od w/w decyzji Komendanta PSG z [...] września 2017 r. Akta spraw wraz z odwołaniem wpłynęły do Szefa Urzędu w dniu [...] października 2017 r. W dniu [...] listopada 2017 r. do organu odwoławczego wpłynęło uzupełnienie odwołania od powyższej decyzji. W dniu [...] stycznia 2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie z uwagi na nierozpoznanie odwołania w ustawowym terminie. W odpowiedzi, stosownie do treści art. 37 § 8 k.p.a. uznano ponaglenie za zasadne i wyznaczono termin załatwienia sprawy na dzień 30 marca 2018 r. II.4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak: [...] Szef Urzędu orzekł o utrzymaniu w mocy w/w decyzji Komendanta PSG z [...] listopada 2017 r. III.1. W skardze z dnia [...] kwietnia 2018 r., nadanej w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2018 r. (skarga wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2018), zatytułowanej "skarga na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie", M. N., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o: (i) zobowiązanie "Urzędu Do Spraw Cudzoziemców" do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; (ii) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; (iii) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; (iv) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; (v) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. III.2. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. Po pierwsze, skarga wpłynęła do organu już po wydaniu decyzji. Po drugie, z ostrożności procesowej, Szef Urzędu wskazał, że w październiku 2017 r. 22 pracowników rozpatrywało łącznie ok. 6400 spraw, podczas gdy w początku stycznia 2018 r. rozpatrywanych było już ok. 7200 spraw przez 22 pracowników. Równocześnie Szef Urzędu poinformowała, że w ostatnim okresie Urząd do Spraw Cudzoziemców podjął działania zmierzające do poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. W szczególności dokonano reorganizacji struktury Departamentu Legalizacji Pobytu powołując dodatkowy [...] Wydział Postępowań Odwoławczych oraz pozyskano dodatkowych pracowników z innych niż Departament Legalizacji Pobytu jednostek organizacyjnych Urzędu do Spraw Cudzoziemców. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę wniosku Szefa Urzędu o oddalenie a limine niniejszej skargi z uwagi na jej wpływ już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd podziela przywołany w odpowiedzi na skargę podgląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy pogląd ten nie znajduje jednak zastosowania, albowiem w chwili wniesienia skargi ([...] kwietnia 2018 r.) decyzja nie została jeszcze wydana przez Szefa Urzędu (nastąpiło to w dniu [...] kwietnia 2018 r.). Przypomnieć w tym miejscu należy, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 ust. 3 p.p.s.a.). Faktyczny wpływ skargi do organu nie miał zatem w niniejszej sprawie znaczenia dla oceny daty wniesienia skargi. IV.3. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r. – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie wyjaśniające sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). W uzasadnieniu skargi zarzucono równocześnie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Komendanta PSG. Organ odwoławczy otrzymał akta wraz odwołaniem w dniu [...] października 2017 r., zaś decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero [...] kwietnia 2018 r. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Szef Urzędu prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Sprawa nie mogła być również uznana za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym i/lub prawnym. Równocześnie należy podkreślić, że nie mogą uzasadniać oddalenia podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Następnie należy stwierdzić, że w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). IV.5. Sąd uznał, że bezczynność Szefa Urzędu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że sześciomiesięczny termin rozpoznania sprawy był nadmierny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy, ale równocześnie okres zwłoki nie był na tyle długi, aby uzasadniał stwierdzenie rażącej bezczynność. Sąd miał również na uwadze, że sprawa została załatwiona w ciągu kilku dni po wniesieniu skargi. IV.6. Sąd nie uznał za zasadne wymierzenie Szefowi Urzędu grzywny. Jej wymierzenie jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Środek ten ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również funkcję prewencyjną, tj. ma na celu mobilizować organ do podjęcia działań naprawczych w przyszłości. W niniejszej sprawie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę załatwienie sprawy w ciągu kilku dni po wniesieniu skargi oraz podjęcie przez Szefa Urzędu działań naprawczych, zmierzających do skrócenia terminów rozpoznawania spraw. IV.7. Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy kwota 500 zł jest kwotą adekwatną. Nie ma ona charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że okres zwłoki wynosił około 6 miesięcy, a bezczynność nie została zawiniona (w ujęciu subiektywnym) przez pracowników organu. W szczególności brak dowodów na celowe przewlekanie postępowania przez Szefa Urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Zgłoszone w skardze żądanie zasądzenia od Szefa Urzędu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (wynoszącej 42 715,51 zł - zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. M.P. z 13 lutego 2018 r., poz. 187) było w sposób oczywisty nieadekwatne do realiów niniejszej sprawy. IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.