IV SAB/Wa 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. i M. G. na przewlekłość Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania W. G. i M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania W. G. i M. G. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]). II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Wojewoda [...] wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 23.934,75 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,00019 ha, położoną w gminie [...], obręb [...], powiat [...]., której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Województwa [...] na podstawie ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącej dojazd do [...], odc. [...]-[...], w pkt. 2 o przyznaniu tego odszkodowania na rzecz poprzednich współwłaścicieli - M. G. i W. G., w pkt. 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. II.2. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie złożyli W. G. oraz M. G. (odwołanie z dnia 18 lipca 2017 r., doręczone do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 7 sierpnia 2017 r.). Zaskarżonej decyzji zarzucili, że została ona oparta o nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy. II.3. W dniu 26 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwanie do podjęcia czynności w postępowaniu odwoławczym. Minister w dniu 7 lutego 2018 r. zwrócił się do autorki operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących. Wyjaśnienia biegłej zostały nadesłane do Ministra w dniu 16 marca 2018 r. W dniu 15 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył kolejne wezwanie do podjęcia czynności w postępowaniu odwoławczym. W dniu 4 lipca 2018 r. Minister wystąpił do biegłej z zapytaniem w sprawie aktualności przedmiotowego operatu szacunkowego (wezwanie to ponowiono 13 lipca 2018 r.). W dniu 26 lipca 2018 r. biegła nadesłała aktualizację operatu szacunkowego. W tym też dniu Minister sporządził zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (zostało ono wysłane do stron 30 lipca 2018 r.). W dniu [...] września2018 r. Minister wydał decyzję (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 23 oraz akta administracyjne tom 1/2). III.1. W skardze do tutejszego Sądu z dnia 8 czerwca 2018 r. (data wpływu do Ministra: 2 lipca 2018 r. – k. 3), skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili Ministrowi bezczynność oraz wnieśli o wymierzenie temu organowi grzywny. III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi Minister wskazał na ograniczone zasoby kadrowe, zmiany organizacyjne w ramach ministerstw, jakie miały miejsce w styczniu 2018 r., konieczność rozpoznawania spraw według kolejności wpływu, a także wyjątkowy charakter grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W konkluzji odpowiedzi na skargę Minister stwierdził, że: "Mając na uwadze fakt, że 26 lipca 2018 r., Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przedmiotowej sprawie, uznać trzeba, że brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie bezczynności". IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do stanowiska Ministra, jakoby zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego miało powodować, że "brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie bezczynności". Wniosek Ministra nie jest zasadny. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu 2 lipca 2018 r., a decyzja została wydana przez Ministra w dniu [...] września2018 r. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). W skardze skarżący zarzucili Ministrowi bezczynność. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że Minister nie pozostawał bezczynny, prowadził bowiem postępowanie wyjaśniające (w tym zwracał się trzykrotnie o wyjaśnienia do rzeczoznawcy majątkowego). Należy równocześnie zauważyć, że strony nie były zawiadamiane przez Ministra o tych konkretnych czynnościach, jak również o treści odpowiedzi udzielanych przez biegłą. Stad też skarżący mogli pozostawać w uzasadnionym okolicznościami błędnym przekonaniu, że Minister jest bezczynny. Błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżących jako bezczynność, a nie przewlekłość, nie ma jednak wpływu na zasadność skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). IV.5. Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Minister działał w sposób przewlekły. Po pierwsze, pierwsza czynność w sprawie została podjęta przez Ministra dopiero po upływie sześciu miesięcy, przy czym nastąpiło to już po wystosowaniu przez skarżących pierwszego ponaglenia. Po drugie, Minister po otrzymaniu wyjaśnień od biegłej w marcu 2018 r., kolejne czynności podejmuje dopiero w lipcu 2018 r., przy czym w międzyczasie wpływa kolejne ponaglenie pełnomocnika skarżących. W końcu decyzja zostaje wydana dopiero [...] września2018 r., chociaż Minister już pod koniec lipca zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania W. G. i M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe w Ministerstwie oraz zmiany organizacyjne w Ministerstwie, jakie miały miejsce w styczniu 2018 r. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadne jest również odwołanie się przez Ministra do zasady rozpoznawania spraw według kolejności wpływu, obowiązującej w sądach administracyjnych. Przede wszystkim należy podzielić pogląd, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności zachowania. Argumentacja Ministra prowadzi w istocie do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu, z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16, CBOSA). W niemniejszej sprawie argumentacja organu dotycząca braków kadrowych jest szczególnie nieuzasadniona w świetle zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), jeżeli zważy się, że chodzi o organ, którego piastun jest równocześnie członkiem Rady Ministrów. Rada Ministrów jest konstytucyjnym organem odpowiedzialnym m. in. za przyjęcie projektu budżetu (art. 146 ust. 4 pkt 5 Konstytucji). Inaczej zatem niż ma to miejsce np. w odniesieniu do sądów lub samorządowych kolegiów odwoławczych, chodzi o organ, który ma wpływ na ustalenia budżetowe wpływające na stan liczbowy kadr zatrudnionych w aparacie administracyjnym. IV.6. Sąd uznał równocześnie, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Ministra nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że łączne okresy przewlekłości w działaniu Ministra nie przekroczyły roku. Minister podejmował czynności wyjaśniające, które miały uzasadnienie w świetle relewantnych dla sprawy przepisów prawa materialnego. Istotne jest również, że Minister przed wydaniem wyroku zakończył postępowanie, wydając w dniu [...] września 2018 r. IV.6. Sąd za zasadne uznał również wymierzenie Ministrowi grzywny (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o grzywnę, to jej wymierzenie jest fakultatywne (tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim). Środek ten ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również funkcję prewencyjną, tj. ma na celu mobilizować organ do podjęcia działań naprawczych w przyszłości. O samym zastosowaniu grzywny przesądziły w niniejszej sprawie przede wszystkim roczny okres przewlekłości, a także przyznanie przez Ministra, że problem przewlekłości ma w tym organie charakter systemowy (braki kadrowe), przy czym Minister nie wskazał, aby podejmowane były działania naprawcze w tej materii. Wymierzenie grzywny w takim przypadku ma mobilizować Ministra do podjęcia działań zmierzających do wzmocnienia obsady kadrowej odpowiedniej jednostki Ministerstwa. Równocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające będzie orzeczenie względnie niskiej grzywny w wysokości 500 zł. Należy przypomnieć, że grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rzeczone przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2017 r. wynosiło 4271,51 zł (zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. M.P. z 13 lutego 2018 r., poz. 187). Maksymalna kwota grzywny, jaka mogła być wymierzona Ministrowi to 42 715,10 zł. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota 500 zł. Z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcję represyjną i prewencyjną grzywny. Z drugiej strony, Sąd wziął pod uwagę, że Minister załatwił jednak sprawę przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Reasumując, przyznana kwota grzywny (500 zł) jest adekwatna w realiach niniejszej sprawy (por. np. wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 416/17, CBOSA, dotyczący bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa Ministra w rozpoznaniu odwołania). Bezzasadne jest przy tym twierdzenie Ministra, że możliwość zasądzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej należy ograniczyć do przypadków wyjątkowych. Teza taka nie wynika ani z wykładni językowej, ani systemowej lub celowościowej art. 149 § 2 p.p.s.a. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.