V SA/Wa 1228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także jako: "skarżąca", "spółka",), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na opisaną w komparycji decyzję Ministra Finansów. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] cofającej stronie zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach w Kozienicach w związku z zaprzestaniem wykonywania działalności a tym salonie. Uzasadniając przedmiotowy wniosek strona stwierdziła, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w obu instancjach jest konieczne z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, że zastosowany w sprawie przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie mógł mieć zastosowania z uwagi na brak jego notyfikacji Komisji Europejskiej, ponadto nie zaistniały przesłanki cofnięcia zezwolenia przewiedziane w powołanym przepisie, tj. zaprzestanie działalności w chwili wydania decyzji nie trwało przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, że jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier hazardowych, tj. prowadzi salony gier oraz kasyna gry. Z tego powodu regularnie uczestniczy w postępowaniach przetargowych na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry, ostatnio w Kaliszu. Przetargi w których uczestniczy spółka przeprowadzane są na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 roku w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (tekst jednolity DZ.U. z 2013 poz. 1156 - dalej rozporządzenie). W toku postępowań przetargowych konkretnym podmiotom przyznawane są punkty, które służą zakwalifikowaniu ofert a ostatecznie decydują, któremu podmiotowi udzielana jest koncesja. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 lit a) wskazanego rozporządzenia jednym z kryteriów oceny konkretnych ofert jest cofnięcie koncesji, zezwolenia lub innego zezwolenia w zakresie gier hazardowych oferentowi. Kolejno zgodnie z załącznikiem do wskazanego rozporządzenia (punkt 6 podpunkt 1 i 2 załącznika) podmioty względem których nie cofnięto zezwolenia otrzymują w toku postępowania przetargowego dodatkowe dwa punkty. Natomiast podmioty którym zezwolenie cofnięto - w tej kategorii kwalifikacyjnej otrzymują zero punktów. Skarżąca podkreśliła, iż bardzo często różnica punktowa między podmiotem wygrywającym przetarg a podmiotem na "drugim miejscu" jest właśnie jedno/dwu punktowa. Tym samym w ocenie skarżącej spółki fakt wadliwego cofnięcia zezwolenia rodzi realne i wymierne negatywne skutki na przyszłość dla pomiotów, którym takie zezwolenie cofnięto. W wszelkich postępowaniach przetargowych na udzielenie koncesji, jakie przeprowadzane będą do czasu zakończenia niniejszej sprawy administracyjnej skarżąca niesłusznie może otrzymywać mniejszą liczbę punktów, co może prowadzić ostatecznie do nie uzyskania przez nią koncesji (nie wygrania przetargu). Zgodnie z Ustawą o grach hazardowych ilość koncesji jest ograniczona a udzielane one są na okres 6 lat, zatem brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może rodzić skrajnie negatywne skutki dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zaistnieją szczególne ku temu okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że postanowienie Sądu wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji ma charakter wyjątkowy, tzn. jest odstępstwem od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji spoczywa na stronie, która domaga się wydania takiego orzeczenia. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może nastąpić jedynie wtedy, gdy ujawnione zostaną okoliczności uzasadniające jej zastosowanie, albowiem zasadą jest wykonywanie zaskarżonych aktów, zwłaszcza decyzji administracyjnych. Skoro Sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wystarcza jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonania decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie zaskarżonego orzeczenia jest uzasadnione. Twierdzenia strony o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody i niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wypadku wykonania decyzji, powinny zostać poparte dokumentami, które uwiarygodniłyby sytuację skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., II GSK 1799/11, LEX nr 965117). Sąd badając wszystkie okoliczności sprawy uznał, że w przedstawionym przez stronę skarżącą stanie rzeczy wystąpiła przesłanka wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w postaci trudnych do odwrócenia skutków. Za "trudne do odwrócenia skutki" należy uznać skutki faktyczne lub prawne które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., I GZ 211/13 i postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2013 r., II GZ 671/13). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy wniosek w zakresie pojęciowym "skutków" mieszczą się zarówno skutki natury faktycznej jak i prawnej. W orzecznictwie przyjęte jest, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji oznacza, iż decyzja taka istnieje nadal w obrocie prawnym jednakże nie wywołuje już skutków prawnych, tak procesowych jak i materialnych. "Wstrzymanie wykonania decyzji rozumiane jest jako wstrzymanie skutków prawnych decyzji ostatecznej zaskarżonej do sądu administracyjnego, co oznacza, że zostaje wstrzymany także skutek w postaci ostateczności takiej decyzji. Decyzja ostateczna, której wykonanie wstrzymano powinna być traktowana jak decyzja, która nie jest ostateczna i nie może być wykonywana" (wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2616/12 dostępny, podobnie jak orzeczenia przytaczane poniżej, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl,). W wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 748/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż to, że decyzja odwoławcza zgodnie z art. 152 p.p.s.a. "nie podlega wykonaniu" oznacza tyle, że nie może wywoływać następstw, jakie przypisywane są decyzji istniejącej w obrocie prawnym. Jakkolwiek pogląd ten został sformułowany odnośnie środka określonego w art. 152 p.p.s.a., to zachowuje aktualność w stosunku do środka ochrony tymczasowej, jakim jest wstrzymanie wykonania decyzji określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1543/13). Wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych spowoduje ten skutek, że zaskarżona decyzja nie wyeliminuje z obrotu prawnego zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Tym samym nie przestanie istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny, co oznacza, że strona nie zostanie pozbawiona możliwości realizacji uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 969/13). Istotnie we wskazanych wyżej przepisach rozporządzenia regulującego procedurę przetargową w sprawie koncesji na prowadzenie kasyna gry w korzystniejszej sytuacji są ubiegający się którym nie cofnięto zezwolenia (uzyskują dwa dodatkowe punkty). Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje, iż już w chwili przystąpienia do przetargu skarżąca spółka może znajdować się w gorszej sytuacji niż niektórzy spośród jej konkurentów. Co więcej wprowadzona w art. 15 ust. 1 zdanie drugie ustawy o grach hazardowych z 2009 r. reguła, że łączna liczba kasyn w województwie nie może być wyższa niż 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców sprawia, że ogólna liczba koncesji to kilkadziesiąt w skali kraju. Zmniejszona, w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, liczba koncesji, a co za tym idzie zwiększona konkurencja przetargowa sprawiają, że znacznie utrudnione będzie wzruszenie postępowania przetargowego celem zagwarantowania skarżącej spółce równych szans. Tym samym w ocenie Sądu strona uprawdopodobniła niebezpieczeństwo wystąpienia w stosunku do niej trudnych do wystąpienia skutków. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona podniosła także zarzuty odnoszące się do prawidłowości tej decyzji, tj. zarzuty wydania jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez zastosowanie nienotyfikowanego przepisu oraz cofniecie zezwolenia pomimo przekonania strony iż nie zaistniały przesłanki umożliwiające organom wydanie takiego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca szczególną uwagę na to, że wszelkie zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku twierdzenia dotyczące prawidłowości zaskarżonej decyzji nie były brane pod rozwagę przy rozpoznawaniu tego wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie można zarzutów odnoszących się do kwestionowanego aktu lub czynności utożsamiać z podstawami wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest pismem innym od skargi w rozumieniu procesowym i podlega odrębnemu uzasadnieniu (por. postanowienia NSA: z 22 lutego 2006 r., II OZ 166/06; z 15 lutego 2008 r., II OZ 1202/07; 4 marca 2008 r., II OZ 173/08; 6 marca 2008 r., II OZ 194/08; 14 marca 2008 r., II OZ 217/08; 6 lipca 2011 r., I OZ 473/11; 14 marca 2013 r., II OZ 176/13). Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd ocenia jedynie, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie dokonuje wówczas oceny zasadności skargi, gdyż ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności Podkreślić również należy, że merytoryczne odnoszenie się Sądu do zarzutów kwestionujących legalność zaskarżonego aktu, przy rozstrzyganiu postępowania pobocznego, stanowiłoby swoisty "przedsąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty. Stąd też argumentacja spółki dotycząca poprawności samej decyzji nie mogła uzasadniać przedmiotowego wniosku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.