VI SA/Wa 1392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasady usytuowania na terenie gminy [...] miejsc sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy w K. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. zm.) oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. Nr poz. 1356 ze zm.) Rada Gminy K. uchwaliła, że: "§ 1.1.Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od kościołów, kaplic, szkół i przedszkoli, zwanych dalej obiektami chronionymi. 2. Miejsce sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 200 m od obiektu chronionego. 3.Odległość, o której mowa w ust. 1 i 2 mierzona jest od drzwi wejściowych punktu sprzedaży do granicy obiektu chronionego ulicami bądź wytyczonymi ciągami przeznaczonymi dla pieszych. 4. Pod pojęciem granicy obiektu chronionego rozumie się ogrodzenie, a w przypadku jego braku granicę terenu, na którym znajduje się obiekt chroniony." W związku z uchwaleniem powyższej uchwały utraciła moc poprzednio obowiązująca uchwała Nr [...] Rady Gminy K. w K. z dnia [...] lipca 1993 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie p. J. L., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając skarżonej uchwale: I. obrazę § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zaniechanie przygotowania oraz dołączenia uzasadnienia projektu uchwały nr [...] w wyniku czego naruszono zaufania obywateli do organów samorządowych wobec nie umotywowania jego rozstrzygnięcia; II. obrazę art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i złamanie zasady wolności gospodarczej wykonywanej na równych prawach poprzez wyłączenie z zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu wyjątku związanego z dotychczasowym istnieniem takich miejsc, które nie spełniały warunków określonych w uchwale i nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały faktu sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa w tym samym budynku przez długoletni okres w sklepie w P., który, będąc własnością innego podmiotu, posiadał decyzję na sprzedaż aż do 2017 r. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący, w myśl art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przypomniano, że uchwalona w dniu [...] listopada 2014 r. uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsce sprzedaży napojów alkoholowych, która w § 3 uchyliła moc obowiązującą uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., jest niezgodna z prawem. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. sporządzonym na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nadanym pocztą w dniu [...] lutego 2015r. – J. L. za pośrednictwem swojego pełnomocnika wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia [...] kwietnia 2015r. Rada Gminy K. nie zastosowała się do wezwania i nie usunęła niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W skardze do WSA w Warszawie pełnomocnik skarżącego przypomniał najpierw, że J. L. jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność w formie sklepu położonego w P., gmina K. Budynek ten został nabyty od Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. J. L. zwrócił się z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w tym m.in. do 4,5% alkoholu oraz piwa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. negatywnie zaopiniowała wniosek o wydanie zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. SKO w S. uchyliło w/w postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia m.in. z uwagi na fakt, że w sklepie w P. zlokalizowany był uprzednio sklep, w którym była prowadzona sprzedaż alkoholu. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. pozytywnie zaopiniowała powyższy wniosek uzasadniając, że jest on zgodny z uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W dniu [...] października 2014 r. Wójt Gminy K. wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w tym m.in. do 4,5% alkoholu oraz piwa. Argumentację odmowy stanowił fakt wpłynięcia do Urzędu Gminy protestu Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. oraz ochrona interesu społecznego. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. SKO w S. uchyliło w/w. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy K.. SKO stwierdziło jednoznacznie, że Wójt Gminy miał powinność do wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w tym m.in. do 4,5% alkoholu oraz piwa. W wyniku uchwalenia w dniu [...] listopada 2014 r. uchwały nr [...], która została ogłoszona w dniu [...] listopada 2014r. i weszła w życie [...] grudnia 2014 r., brak jest podstaw do wydania w stosunku do J. L. zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, w tym m.in. do 4,5% alkoholu oraz piwa. Zaskarżona uchwała nr [...] z [...] listopada 2014 r. jest niezgodna z prawem z następujących przyczyn. W przypadku uchwał podejmowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego do elementów stanu faktycznego należy ustalenie motywów, jakimi kierował się organ wprowadzając do obrotu prawnego dany akt. Jest to szczególnie istotne w przypadku uchwał podejmowanych w oparciu o te przepisy prawa, które pozostawiają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego swobodę w sposobie kształtowania sytuacji prawnej obywateli. Do takich aktów zaliczyć należy niewątpliwie uchwałę rady gminy podjętą w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, dotyczącą ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie ulega przecież wątpliwości, że uchwała podjęta w oparciu o powyższy przepis, może ingerować w sposób znaczący w chronione konstytucyjnie prawa podmiotowe obywateli, np. w prawo własności czy wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 21 Konstytucji RP). Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy K. decydując się na zmianę zasady sprzedaży napojów alkoholowych poprzez wykreślenie możliwości prowadzenia działalności w miejscu, w którym przez dłuższy okres była prowadzona taka działalność, nie da się wyczytać z treści uchwały. Do projektu uchwały nie zostało dołączone żadne pisemne uzasadnienie potrzeby zmiany obowiązującej do tego czasu uchwały. Również ze znajdującego się na powszechnie dostępnych stronach internetowych BIP Gminy K. (wydruk w załączeniu) odpisów protokołów z obrad sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta, nie można ustalić jakie motywy stały za nagłą potrzebą zmiany uchwały. Nie ma zatem możliwości ustalenia przesłanek, jakimi kierował się organ zakazując sprzedaży alkoholu w punktach oddalonych bliżej niż 100 m od obiektów chronionych, w których uprzednio była prowadzona przez wiele lat sprzedaż alkoholu. Chociaż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał (nie wynika on również ze Statutu Gminy M. k. 182-200), to jednak taki obowiązek istnieje. Jest on zawarty w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - załącznik w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.). Paragraf 131 ust. 1 stanowi "do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie". Obowiązek ten dotyczy także aktów prawa miejscowego, co wynika z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Jest elementem jawności działania władzy publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK410/06, wyrok WSA w Lublinie, III SA/Lu 337/09). Zachowanie Rady Gminy K. budzi poważne wątpliwości. W kontekście zachowania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z sierpnia 2014 r. oraz postanowienia SKO można podejrzewać, że doszło do celowej zmiany prawa miejscowego de facto aby w sposób negatywny załatwić sprawę indywidualnej osoby jaką jest J. L. Uchwała została podjęta w trybie pilnym i to zaraz po wydaniu odmownej decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy, która z oczywistych względów musiała być uchylona. W tej sytuacji można wnioskować, że chcąc wydać negatywną decyzję administracyjną jaką jest zezwolenie, postanowiono - w zasadzie na zamówienie grupy osób związanych z parafią w P. – zmienić obowiązujące prawo. Zachowania takie podejmowane niejawnie rodzą wątpliwości co do zaufania wobec organów Państwa. Uchwała nie reguluje w swojej treści wyjątku, który obowiązywał wcześniej, tj. przepisu § 2, który pozwalał na prowadzenie sprzedaży alkoholu w miejscu, w którym prowadzona była sprzedaż alkoholu przez okres dłuższy niż 10 lat. W konsekwencji uniemożliwia się J. L. prowadzenia takiej działalności i to mimo tego, że przez ponad 30 lat taka działalność była prowadzona w tym samym miejscu i w tych samych warunkach lokalizacyjnych. Przez tyle lat tolerowana była zarówno przez Gminę, jak i Parafię, obecność sklepu, gdzie sprzedawano piwo. Otwarcie należy wskazać, że podjęta uchwała łamie zasady wolności gospodarczej, w wyniku czego ogranicza się bezprawnie i bezzasadnie swobodę jej prowadzenia. Trudno bowiem racjonalnie zrozumieć dlaczego w takim razie udzielono uprzednio Spółdzielni Samopomoc Chłopska zezwolenia aż do 30 września 2017r. Zezwolenie było wydane w tych samych warunkach prawnych, jak i faktycznych. Gmina faworyzuje jedne podmioty a inne ogranicza w sposób nadmierny i nieuczciwy. J. L. ponosi przez to realną stratę finansową. Abstrahując od powyższego można wskazać, że sklep w P. nigdy nie był i nie ma takiego zamiaru aby być miejscem spożywania alkoholu, lecz jedynie jego zakupu i to w ograniczonym zakresie, tj. piwa. Określone w uchwale warunki jego sprzedaży w kontekście innych gmin okolicznych wydają się nazbyt surowe. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy K. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu przypomniano, że p. J. L. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Rada Gminy na sesji w dniu [...] kwietnia 2015 r. zapoznała się ze skargą p. J. L. i po przeprowadzeniu głosowania postanowiła nie uwzględnić skargi (oddalić skargę). Za takim sposobem załatwienia skargi głosowało 14 radnych przy 1 głosie wstrzymującym. Jednocześnie Rada Gminy upoważniła Przewodniczącego Rady Gminy do udzielenia odpowiedzi na skargę o przesłania skargi wraz z odpowiedzią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Rady Gminy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z kilku powodów. Organ gminy reprezentuje pogląd, że nie doszło wbrew twierdzeniom skarżącego do naruszenia § 131 ust. 1 w związku z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Według skarżącego, projekt uchwały Rady Gminy powinien zawierać uzasadnienie i ten obowiązek jego zdaniem wynika z § 131 ust. 1 w zw. z art. 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Rada Gminy uważa, że powyższy zarzut jest całkowicie chybiony, ponieważ zgodnie z § 131 ust. 1 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" projekty rozporządzeń powinny zawierać uzasadnienie, a nie projekty uchwał. Ponieważ zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. również jest chybiony. Art. 22 Konstytucji RP brzmi: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny." Rada Gminy wyjaśnia, że działalność gospodarcza związana ze sprzedażą napojów alkoholowych jest ograniczona ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Gminy reprezentuje pogląd, że głównym powodem do podjęcia przez Sejm ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi było ograniczenie dostępu do napojów alkoholowych. Art. 12 ustawy upoważnił Radę Gminy do podejmowania uchwał ustalających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasady ich usytuowania na terenie gminy. Ust. 4 art. 12 omawianej ustawy wręcz na Radę gminy założył obowiązek aby usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinien być dostosowany do potrzeb ograniczania dostępu do alkoholu. Również art. 2 cytowanej ustawy wskazuje w jaki sposób ma się kształtować politykę społeczną związaną ze sprzedażą napojów alkoholowych. Ust. 1 pkt. 4 art. 2 ustawy nakazuje ograniczyć dostępność alkoholu. Reasumując, skoro Rada Gminy w K. podejmując uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych kierowała się zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W związku z powyższym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, ze zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W § 3 ust. 2 w pkt 5 i 6 jako podlegające sądowej kontroli administracji wymieniono: "5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej." Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...]Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, która uchyliła obowiązującą uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., w tej samej sprawie, tzn. zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zaskarżonej uchwale zarzucono w skardze naruszenie § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zaniechanie przygotowania i dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia, a także obrazę art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez uchylenie w/w uchwał i złamanie zasady wolności gospodarczej wykonywanej na równych prawach poprzez wyłączenie z zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu wyjątku związanego z dotychczasowym istnieniem takich miejsc, które nie spełniały warunków określonych w uchwale i nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały faktu sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa w tym samym budynku przez długoletni okres w sklepie w P., który, będąc własnością innego podmiotu, posiadał decyzję na sprzedaż aż do 2017 r. Sąd podziela część zarzutów postawionych w skardze przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4). Rada gminy ustala również, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepisy te, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, sytuują kompetencje do podejmowania uchwał w wymienionych sprawach (ustalania liczby punktów sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) w granicach wyłącznej właściwości (kompetencji) rady gminy ("stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy"). Jest to zgodne z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie WSA w Gdańsku (wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 583/13, LEX nr 1421935) "Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać." W rozpatrywanej sprawie takie domniemanie jest zbędne. Potwierdza to wprost wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1159/13, LEX nr 1572611, w myśl którego "Organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu musi uwzględnić, oprócz przepisów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, również treść uchwał organów samorządu terytorialnego wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 ww. ustawy, co do liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), zasad ich usytuowania i podawania napojów alkoholowych. Uchwały rady gminy wydawane w omawianym przedmiocie mają bowiem charakter przepisów prawa miejscowego, które przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wiążą zarówno jednostkę (przedsiębiorcę), jak i organy władzy publicznej." WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1057/11. LEX nr 11548 35, uznał co prawda, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji jednak stwierdził, że "Jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Jednocześnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1103, LEX nr 1438675, wyraźnie podkreślił, że: "Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej." Skarżący podniósł w skardze zarzut, że akty prawa miejscowego, a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powinny posiadać uzasadnienie. Uzasadniając ten wymóg skarżący odwołał się do § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Jednocześnie skarżący podniósł, że choć obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, to jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów i przesłanek, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wymóg ten skarżący łączył również z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej. Rada Gminy uznała, że powyższy zarzut skarżącego jest całkowicie chybiony, ponieważ zgodnie z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" uzasadnienie powinny zawierać projekty rozporządzeń, a nie projekty uchwał. Powyższe stanowisko Rady Gminy K. świadczy o całkowitym niezrozumieniu treści powołanych przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tymczasem proste zestawienie § 131 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl którego "Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie" z § 143 rozporządzenia, według którego "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej", wyraźnie wskazuje, że wymóg sporządzenia i dołączenia uzasadnienia dotyczy również aktów prawa miejscowego. A ponieważ mowa w tym przepisie o wszystkich aktach tego rodzaju, to dotyczy to również uchwał rady gminy podejmowanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wystarczy tu prosta wykładnia językowa, by uznać, że obowiązek dołączenia uzasadnienia dotyczy również takich uchwał. Ma rację skarżący stwierdzając, że bez takiego uzasadnienia nie można wyjaśnić motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy K. decydując się na zmianę zasady sprzedaży napojów alkoholowych poprzez wykreślenie możliwości prowadzenia działalności w miejscu, w którym przez dłuższy okres była prowadzona taka działalność, bo nie da się ich wyczytać z treści uchwały; nie ma też możliwości ustalenia przesłanek, jakimi kierował się organ zakazując sprzedaży alkoholu w punktach oddalonych bliżej niż 100 m od obiektów chronionych, w których uprzednio była prowadzona przez wiele lat sprzedaż alkoholu. Potwierdzenie wymogu uzasadnienia aktów prawa miejscowego zawiera zarówno literatura przedmiotu, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak, w Komentarzu do § 131 oraz § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (LEX) Grzegorz Wierczyński stwierdził, co następuje: - (...) w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem. Poza tą podstawową funkcją warto zwrócić uwagę na to, że uzasadnienia projektów aktów prawnych odgrywają też ważną rolę w: - samym procesie prawotwórczym, porządkując informacje uzyskiwane w poszczególnych etapach tego procesu (zob. komentarz do 1 ZTP), - upowszechnianiu wiedzy o projektowanej regulacji, - procesie stosowania prawa, służąc jako tzw. niesamoistne źródło prawa, ułatwiając zrozumienie intencji prawodawcy; - (...) zgodnie z § 141 i 143 ZTP, zasady sformułowane w tym przepisie stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ZTP, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W wyroku z dnia 6 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie stwierdził, że "w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, nie podporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP)". Uznał jednocześnie, że "eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa" należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; tak samo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, CBOSA); - Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie (...). W polskim systemie prawnym akty prawa miejscowego zajmują analogiczną pozycję jak rozporządzenia, a różnica pomiędzy tymi dwoma rodzajami aktów wykonawczych sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z nich (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008, nr 5, s. 103)." W podobnej do rozpatrywanej sprawie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, LEX nr 992885, stwierdził, co następuje: "1. Brak uzasadnienia projektu uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. 2. Określenie odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów tzw. chronionych nie może być celem samym w sobie. Musi być obiektywnie rozważone kryterium kolizji w funkcjonowaniu punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektu chronionego." Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącego, należy wskazać, że dotyczy on naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez uchylenie zaskarżoną uchwałą z 7 listopada 2014 r. Rady Gminy K. dotychczas obowiązujących uchwał w tym przedmiocie, a w szczególności uchwały [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Ten ostatni akt w § 1 określał zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast w § 2 stanowił, że: "Zasady usytuowania określone w § 1 nie odnoszą się do miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w których prowadzona była sprzedaż alkoholu przez dłużej niż 10 lat przed wejściem w życie niniejszej uchwały." Na tej podstawie skarżący prowadził sprzedaż w sklepie w P. napojów alkoholowych do 4,5% oraz piwa w budynku nabytym od Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w K., która posiadała zezwolenie na tę działalność ważne do 2017 r. W ocenie skarżącego przedsiębiorcy rezygnacja z wyjątku ustanowionego w § 2 uchwały Rady Gminy K. z [...] stanowiła złamanie zasady wolności gospodarczej wykonywanej na równych prawach, związane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, tzn. art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584, z późn. zm.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Art. 22 Konstytucji RP stanowi zaś, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Oba powołane wyżej przepisy nie mają charakteru bezwzględnego – oba dopuszczają ograniczenie swobody działalności gospodarczej ze względu na "warunki określone przepisami prawa" i "ważny interes publiczny", wynikający z ustawy. W rozpatrywanej sprawie taką ustawą jest ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w preambule stanowi, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jest to niewątpliwie ważny interes publiczny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży ("organ zezwalający"). Zezwolenie jest wydawane na wniosek przedsiębiorcy (ust. 2), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu (ust.3). Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Potwierdza to również obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym WSA w Lublinie, który w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 506/10, LEX nr 921075, stwierdził, co następuje: "Wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych w trybie art. 106 k.p.a. Zakresem przedmiotowym opinii wydawanej przez gminną komisję jest kwestia dotycząca zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy regulującą to zagadnienie. Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych wydając opinię musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Do wyłącznej kompetencji gminnej komisji należy ocena zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy, organ wydający zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest władny samodzielnie oceniać prawidłowości lokalizacji punktu sprzedaży." Jednocześnie należy podkreślić, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych podkreśla się, że: "Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, rada miejska nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis art. 12 ust. 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ograniczeń takich nie zawierają też art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Za nieprecyzyjne i sprzeczne z duchem ustawy uznać należy również sformułowanie dopuszczające lokalizację punktów sprzedających i podających alkohol w pasie ochronnym wokół obiektu chronionego. Taki zapis wprowadza fikcję w określeniu stref wokół obiektów objętych ochroną i wprowadza możliwość uprzywilejowania określonej grupy podmiotów korzystających ze zgody kierowników obiektów." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 466/11, LEX nr 1154855. Por także wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 550/10, Wspólnota 2010/40/26, czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 455/09, LEX nr 553343). Wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności potwierdza wprost art. 75 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (...). W rozpatrywanej sprawie występuje zatem pewien ciąg delegacji, które najpierw ze względu na warunki określone przepisami prawa i ważny interes publiczny wynikający z ustawy prowadzą do ustanowienia wyjątku w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a następnie – już na podstawie przepisów (m.in. art. 12 ust. 1 i 2) tej ustawy – przekazują wyłączną kompetencję do ustalania liczby punktów sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) radom odpowiednich gmin. W rezultacie stanowienie w tych kwestiach leży w granicach wyłącznej właściwości (kompetencji) rady gminy i tylko ustalenia rady gminy w tych kwestiach mają charakter powszechnie obowiązujący. W ocenie Sądu, obecnie brak istotnych przeszkód uniemożliwiających Radzie Gminy K. podjęcie nowej uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wyłączających miejsca sprzedaży napojów alkoholowych określone w § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 1993 r. (z późn. zm.) – oczywiście pod warunkiem właściwego uzasadnienia tych zmian i zamieszczenie w uchwale przepisów przejściowych, regulujących sytuację prawną przedsiębiorców prowadzących sprzedaż i podawanie takich napojów. Trzeba bowiem pamiętać, że zmiany przepisów prawa, w tym również prawa miejscowego, nie mogą zaskakiwać zainteresowanych i radykalnie, bez odpowiednich okresów przejściowych, zmieniać ich sytuacji prawnej. Jednocześnie należy zauważyć, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określone w powołanym wyżej przepisie, tj. w § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 1993 r., nie mieszczą się – m.in. poprzez odniesienie do swoistej "instytucji zasiedzenia"(prowadzenie sprzedaży alkoholu przez dłużej niż 10 lat przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały) – w granicach upoważnień ustawowych wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. w szczególności art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ustawy). W tej kwestii najistotniejsze znaczenie mają, zgodnie z powołaną uchwałą Rady Gminy, pojęcia "obiektu chronionego" oraz "odległości od punktu chronionego". Stąd też w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 745/11, LEX nr 1152461, stwierdzono, że: "2. W przypadku braku wyraźnego określenia przez radę gminy w uchwale, podjętej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sposobu, według którego należy mierzyć ustaloną odległość pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu, zasadnym wydaje się przyjęcie jako reguły interpretacyjnej, że wówczas pomiaru tej odległości należy dokonywać w sposób najprostszy, najbardziej obiektywny i najbardziej oczywisty. Jest to przy tym sposób, który nie powinien nastręczać żadnych trudności praktycznych. Stosowanie tej metody znajduje także swoje aksjologiczne uzasadnienie, w celach ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przy takim wyznaczaniu odległości od obiektu chronionego, wokół tego obiektu powstaje strefa bez alkoholu wyznaczona przez okrąg o promieniu równym ustalonej przez radę gminy odległości, która to strefa będzie w większości przypadków rozleglejsza, a w najgorszym przypadku równa analogicznej strefie wyznaczonej w wyniku pomiaru odległości w inny sposób." W przedstawionej sytuacji Sąd nie stwierdza, by uchwalenia przez Radę Gminy w K. uchwały Nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych prowadziło do naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP. |Jednocześnie należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr LIX/291/14 Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2014 r. | | |sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Oznacza to m.in., że Sąd nie zajmował się wydanymi w tej sprawie | | |decyzjami administracyjnymi dotyczącymi lokalizacji określonego punktu sprzedaży alkoholu w m. P. | | | | | W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.