VI SA/Wa 2047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego D. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2047/17 Uzasadnienie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – stwierdziło uchybienie terminu do złożenia przez Pana D. B. (zwanego dalej "skarżącym") odwołania od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie skreślenia z listy radców prawnych. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w dniu [...] czerwca 2017 r. rozpatrzyło odwołanie Pana D. B. od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie skreślenia z listy radców prawnych. Zaskarżoną uchwałą skarżący został skreślony z listy radców prawnych na podstawie art. 29 pkt 4a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej: u.r.p.), tj. z powodu nieopłacania składek członkowskich przez okres dłuższy niż jeden rok. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w uzasadnieniu uchwały wskazała, że zadłużenie wobec samorządu zawodowego skarżącego na [...] grudnia 2016 r. wynosił [...] zł. Wobec uporczywego uchylania się skarżącego od uiszczania składek, organ I instancji skreślił go z listy radców prawnych na podstawie art. 29 pkt 4a u.r.p. Następnie skarżący od ww. uchwały wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie wpisu na listę radców prawnych i zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o umorzenie roszczenia w kwocie [...] zł określonego w uchwale jako zadłużenie z tytułu płatności składek na rzecz samorządu. Rozpoznając odwołanie Prezydium ustaliło, że pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania o skreślenie go z listy radców prawnych na podstawie art. 29 pkt 4a u.r.p. Wskazano wysokość zaległości oraz poinformowano o prawie złożenia wyjaśnień i wniosków, terminie posiedzenia Rady, prawie wzięcia w nim udziału i zabrania głosu w jego trakcie. Korespondencji nie podjęto w terminie. Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych skreśliła skarżącego z listy radców prawnych. Korespondencji nie podjęto w terminie. Organ wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że ww. uchwała była skarżącemu doręczana dwukrotnie na wskazany przez niego w izbie adres: [...], [...]. W obu przypadkach korespondencja nie została podjęta w terminie. Na pierwszym potwierdzeniu odbioru widnieje data pierwszego awizowania 22 grudnia 2017 r., zaś na drugim 20 stycznia 2017 r. W świetle powyższego organ uznał, że zgodnie z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. winny zostać uznane za doręczone po upływie 14 dni od pierwszego zawiadomienia tj. 5 stycznia 2017 r. i 3 lutego 2017 r. Natomiast skarżący złożył odwołanie od uchwały Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. (datowane na 14 kwietnia 2017 r.) w dniu 20 kwietnia 2017 r., a więc z przekroczeniem 14- dniowego terminu na wniesienie odwołania liczonego od dnia doręczenia uchwały. Organ podkreślił, że skarżący wraz z odwołaniem nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zaś aby organ mógł przywrócić termin do wniesienia odwołania zainteresowany musi złożyć taki wniosek. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione już po upływie terminu i w świetle brzmienia art. 134 k.p.a organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie skarżący złożył skargę do Sądu, w której wniósł o uchylenie uchwały. Uzasadniając skargę skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu od uchwały organu I instancji. Ponownie podkreślił ciężką sytuację życiową związaną ze zdrowiem i życiem swoim i małżonki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd postanowił uchylić zaskarżoną uchwałę z innych powodów, niż podniesione w skardze. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach, co rodzi konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia (art. 129 § 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Mając powyższe na względzie, bez wątpienia można stwierdzić, iż jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Jednocześnie też zauważyć należy, iż błędne ustalenie uchybienia terminu oznacza pozbawienie strony możliwości do skorzystania z rozpoznania sprawy przez organ II instancji przyznanego jej z mocy prawa. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O skuteczności odwołania świadczy termin jego wniesienia. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdza ten fakt, wydając postanowienie (art. 134 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się wszakże, iż o uchybieniu terminu można mówić tylko wtedy, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1998r., sygn. akt I SA 1495/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 45704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 18/07, Lex nr 325307). Jak zaś wynika z regulacji zawartych rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującym kwestie doręczeń, wyróżnia się przede wszystkim dwa ich rodzaje, a mianowicie doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej ( art. 42 § 2 k.p.a. ). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie ( art. 42 § 3 k.p.a. ). W myśl art. 43 k.p.a. - w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie natomiast z treścią art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012r., poz. 1529 ze zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Doręczenie we wskazanym wyżej trybie - tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. II OSK 855/14 i z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1367/11 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. I SA/Wr 1827/13, w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013r. sygn. I SA/Sz 486/13, w Warszawie z dnia 14 listopada 2013r. sygn. VII SA/Wa 1198/13 i z dnia 21 lutego 2013r. sygn. I SA/Wa 1177/12, w Gliwicach z dnia 25 marca 2013r. sygn. IV SA/Gl 444/12 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia skarżącemu przesyłki w postaci uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], ponieważ będące w posiadaniu organu koperty, zawierające zwrócone przesyłki, nie wskazują na prawidłowość doręczenia zastępczego. Należy wyjaśnić, że organ dwukrotnie podejmował próby doręczenia uchwały. Pierwsza korespondencja została zwrócona do organu w dniu 11 stycznia 2017 r., a druga w dniu 8 lutego 2017 r. Zdaniem Sądu, aby bowiem uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 - Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 - Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 - Lex nr 2033967, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 - Lex nr 1461905, 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 572/12 - Lex nr 1372126, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 - Lex nr 1367240, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12 - Lex nr 1145634 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 820/16 - Lex nr 2178589, z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/16 - Lex nr 2113665, 23 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/16 - Lex nr 2055989, Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 221/16 - Lex nr 2086483, Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 758/15 - Lex nr 1929988). Na podstawie zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego Sąd stwierdził, że pierwsza przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji dokumentuje zaledwie prawdopodobne dokonanie przez doręczyciela pierwszego awizo w dniu 22 grudnia 2016 r. i zwrot przesyłki do nadawcy w dniu 11 stycznia 2017 r. Na kopercie znajduje się bowiem pieczęć "awizowano dnia 22 grudnia 2016 r." oraz pieczęć urzędu pocztowego, a także pieczęć "zwrot nie podjęto w terminie" wraz z pieczęcią urzędu pocztowego i data "11 stycznia 2017r." Jest również odręcznie dopisana adnotacja "awizowano powtórnie", jednak nie wskazano daty tej czynności, brak jest również pieczęci urzędu pocztowego oraz podpisu, czy parafy osoby dokonującej tej czynności. Z kolei druga przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji dokumentuje zaledwie prawdopodobne dokonanie przez doręczyciela pierwszego awizo w dniu 20 stycznia 2017 r. i zwrot przesyłki do nadawcy w dniu 8 lutego 2017 r. Na kopercie znajduje się bowiem pieczęć "awizowano dnia 20 stycznia 2017 r." oraz pieczęć urzędu pocztowego, a także pieczęć "zwrot nie podjęto w terminie" wraz z pieczęcią urzędu pocztowego i data "8 lutego 2017r." Brak jest również pieczęci urzędu pocztowego dokonującego tej czynności. W obydwu przypadkach organ zastosował tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, dlatego też brak jest również faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. Tym samym stanowisko organu odwoławczego o skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji odpowiednio w dniu 5 stycznia 2017 r. (pierwsza próba doręczenia uchwały) lub w dniu 3 lutego 2017 r. (druga próba doręczenia uchwały) na podstawie art. 44 k.p.a. jest chybione i niemożliwe do zaakceptowania w świetle ugruntowanego i przywołanego na wstępie rozważań stanowiska judykatury o konieczności traktowania powyższego sposobu doręczenia jako regulacji wyjątkowej, która powinna być wykładana i stosowana ściśle. Dodatkowo zauważyć trzeba, że druga próba doręczenia uchwały przez organ I instancji dowodzi, że organ na podstawie dokumentacji obrazującej pierwszą próbę doręczenia, nie był w stanie samodzielnie ustalić tych czynności i daty doręczenia. W przekonaniu Sądu adresat pisma, w tym wypadku skarżący, nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia. W tym stanie rzeczy odwołanie wniesione w dniu 20 kwietnia 2017 r. zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wydane zaś przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu nie mogło się ostać w obrocie prawnym, ponieważ podjęto je z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które rzutowało na wynik sprawy. Kontynuując postępowanie odwoławcze, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zobligowane będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w motywach niniejszego wyroku i wobec terminowego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji rozstrzygnąć sprawę co do meritum. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu