VII SA/Wa 2661/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A.K., utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. (znak: [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sieciami infrastruktury technicznej na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] k.m. [...], obręb [...], położonych przy Al. [...] i ul. [...] w G.. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 §1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Organ wskazał, że jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących obarczeniem decyzji kwalifikowaną wadą prawną jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Utożsamianie zatem pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Organ wskazał, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 – wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "p.b."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie, choć w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. wymienione są jedynie działki nr ewid. [...], [...], [...], to jednak z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), [...], [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) - na których zaprojektowano elementy infrastruktury technicznej. Organ podkreślił, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę i to projekt budowlany przesądza o zakresie inwestycji. Nadto organ wskazał, że zgromadzonym materiale dowodowy nie ma dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Jednakże z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) wynika, że zgodnie z rejestrem gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego G.na dzień 18 maja 1998 r., właścicielem działek nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) oraz [...]( obecnie działka nr ewid. [...]) była spółka l. Sp. z o.o. Ponadto organ wskazał, że z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2017 r. oraz pisma z dnia 25 kwietnia 2018 r. znak: [...], wynika, że właścicielem działek inwestycyjnych nr ewid. [...], [...], [...], [...] w dacie wydawania kontrolowanej decyzji była Gmina [...]. Mając to na uwadze organ wskazał, że choć sporna decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b,, z uwagi na brak wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...]), to jednak Gmina [...], będąca właścicielem ww. działek, nie sprzeciwiła się realizacji spornego przedsięwzięcia. Co więcej Prezydent Miasta [...] (a więc organ reprezentujący Gminę [...]) udzielił pozwolenia na realizację spornej inwestycji. W ocenie organu II instancji, nie sposób przypisać temu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. z obrotu prawnego w tzw. trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion "rażącego" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ przyznał, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia prawa, to jednak w jego ocenie nie sposób uznać powyższego uchybienia za "rażące" naruszenie prawa, z uwagi na to, że Gmina Miasta [...] jest i była w dacie wydawania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] (obecnie odpowiednio działki nr ewid. [...], [...], [...], [...]), zaś Prezydent Gminy [...], jako organ reprezentujący gminę na zewnątrz, udzielił pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ wskazał, że pismem z dnia 13 lutego 2018 r. (znak: [...]) GUNB wystąpił do l. S.A. Sp. k. – jako następcy prawnego inwestora, o przesłanie dokumentów potwierdzających, że inwestor – l. Sp. z o.o. posiadał lub jego następca prawny l.S.A. Sp. z k. aktualnie posiada zgodę właścicieli działek nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) oraz nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) na realizację sieci uzbrojenia terenu na ww. działkach. W odpowiedzi na ww. pismo l. S.A. Sp. k. wskazał, że "Spółka nie jest w posiadaniu dokumentów przez Państwo żądanych, wobec faktów iż od daty zakończenia inwestycji minęło blisko 20 lat, a przepisy nie nakazują przechowywania dokumentów przez tak długi okres. Spółka co do zasady archiwizuje dokumenty przez okres nie przekraczający 10 lat." Organ stwierdził, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy - pismo Urzędu Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], że wynika z niego, że działka nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w chwili wydania spornej decyzji należała do R. Sp. z o.o. w G., Pana A. D., Pana A. D., Pani J. D., Pana A. F., Pani M. F.. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów, z których wynikałoby, że wskazane osoby udzieliły zgody na realizację spornej inwestycji. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest również zgody, ówczesnych współwłaścicieli działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) tj. Pani S. H., Pani Z. H., Pana W. H., Pani M. E., Pani A. S. oraz Pani D. Ś. na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...]. Organ - mając na uwadze, wskazane wyżej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., stwierdził, że w niniejszej sprawie należy poddać ocenie kwestię skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez wskazane naruszenie, ponieważ o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zaznaczył, że oceniając skutki ww. naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. upłynęło ponad 20 lat. W ocenie GINB, powołującego się przy tym na orzecznictwo TK oraz SN, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. po upływie ponad 20 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym w sytuacji gdy przez okres 19 lat, tj. do czasu wystąpienia przez A. K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia, nie była ona kwestionowana przez żadną ze stron niniejszego postępowania oraz ich poprzedników prawnych, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Organ wskazał, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji - art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w RP i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Organ zwrócił przy tym uwagę na stanowisko sądów administracyjnych, w którym wskazano, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego . Mając na uwadze ww. argumenty GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie, naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b., inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że inwestor – l.Sp. z o.o. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego po uprzednim wyburzeniu istniejącego budynku oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej dla projektowanego budynku przy Al. [...]. Tym samym w ocenie organu należy stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu, sporna inwestycja nie naruszała w sposób rażący ustaleń ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r., o ustaleniu warunków zabudowy. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - 30 m od strony Al. [...], projektowana - 30 m od strony Al. [...] zob. projekt budowlany, opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, plan zagospodarowania, rys. nr 1 str. 83), co do funkcji zabudowy (wymagana funkcja - usługi nieuciążliwe o nieustalonych branżach i zakresie, administracja przedstawicielstw przedsiębiorstw, mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy z usługami jako funkcją towarzyszącą. Zakaz prowadzenia działalności uciążliwej kolidującej z funkcją mieszkaniową, funkcje uzupełniające - mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy; projektowana funkcja - mieszkaniowa), co do wysokości zabudowy (wymagana - maksymalnie 10 m; projektowana - 10,0 m - Projekt budowlany - Przekrój 1-1 - rys. nr 8, str. 76). Ponadto w ocenie organu, sporna inwestycja nie narusza również postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej dla projektowanego budynku przy Al. [...]. Reasumując organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. Organ wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie zaś do § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Organ wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny został usytuowany w odległości 5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 4,5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 4 m od granicy działki nr ewid. [...]. (zob. projekt budowlany, projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1, s. 83). Mając na uwadze ww. argumenty organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ podał, że w myśl § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Następnie wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy - projekt budowlany branża drogowa, pkt 5, s. 8, że analiza projektu budowlanego wykazała, że dojście i dojazd do działki inwestycyjnej odbywać się będzie po działce nr ewid. [...] (stanowiącej własność inwestora) o szerokości ok. 4,0 m. Powyższa działka nr ewid. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką drogową nr ewid. [...] (Al. [...]). Mając na uwadze te argumenty w ocenie GINB kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. w zw. z §14 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. GINB nie dopatrzył się również aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. rażąco naruszała przepis §19 ust 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (dotyczący sytuowania miejsc postojowych). Jednocześnie organ wskazał - mając na uwadze argumenty podniesione w odwołaniu od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] dotyczące pozbawienia działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) dostępu do drogi publicznej - że z treści KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G.,[...] wynika, że aktem notarialnym z [...] czerwca 1999 r., Repetytorium [...] nr [...] została ustanowiona nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) po istniejącej drodze do Alei [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ewid. [...], a wiec - wbrew twierdzeniom odwołującego się - działka nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]) stanowiąca jego własność, posiada prawny dostęp do drogi publicznej. Reasumując powyższe organ II instancji nie stwierdził, żeby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania, a także żeby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. 2. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. (dalej: "skarżący"). Przytoczył w niej szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Decyzji zarzucił: a) błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę, b) błędne przyjęcie, iż brak jest racji ekonomicznych lub gospodarczych, aby orzec o niezgodności decyzji dotyczącej przedmiotowego pozwolenia na budowę i wyeliminować ta decyzję z obrotu prawnego; zakończenie inwestycji jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym oraz , że zakończenie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego stanu prawnego, c) błędne przyjęcie, iż przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza zasady praworządności i może ostać się w obrocie prawnym, d) brak oceny charakteru przepisu, który został naruszony przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, e) błędne przyjęcie, że zakończenie inwestycji powoduje stanowi nieodwracalny skutek prawny, gdy tymczasem stanowi jedynie skutek faktyczny, f) błędne przyjęcie, że uniemożliwienie przez decyzję o pozwoleniu na budowę prowadzenie budowy przez skarżącego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, g) błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej z uwagi na istniejącą służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę numer [...] Ponadto, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie z ostrożności procesowej o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przenosząc określone w przepisach P.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana w tzw. trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ("na pierwszy rzut oka"). Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt. IV SA 716/86, z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA.86/92, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13). Zatem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, nie zaś ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Tym samym zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej. 3. W analizowanej sprawie GINB w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do wszystkich wskazanych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Sądu, argumenty te są szeroko uzasadnione, logiczne i oparte na przepisach prawa. Zatem Sąd przyjmuje je jako własne i w pełni podziela zawartą w uzasadnieniu argumentację, z której wynika, że w sprawie były naruszenia prawa, ale nie miały one charakteru "rażącego". Istotą sprawy jest to, że po rozpatrzeniu odwołania Pana A. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa spraw dotyczyła uruchomienia trybu nadzwyczajnego odnośnie do decyzji z 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej l.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z sieciami infrastruktury technicznej na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] k.m. [...], obręb [...] położonych przy Al. [...] i ul. [...] w G.. 4. Zdaniem Sądu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji zasadnie odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącego. Zaś wskazane w skardze do WSA w Warszawie zarzuty należy uznać za bezpodstawne. Stanowią one w zasadzie subiektywną polemikę z pojęciem "rażące naruszenia prawa", które miało w niniejszej sprawie nastąpić. Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze należy uznać za bezzasadne. Organy I i II instancji zasadnie i konsekwentnie odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda, wskazano w decyzjach na naruszenia prawa, ale bezsprzecznie wykazano również, że nie miały one charakteru "rażącego". Zatem rozstrzygnięcia organów należy uznać za zgodne z prawem. 5. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 764/17). Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne nie są bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 760/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, na następujące okoliczności: - w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. wymienione są jedynie działki nr ewid. [...], [...], [...], to jednak z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), [...], [...] (obecnie działka nr ewid. [...]), [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) (na których zaprojektowano elementy infrastruktury technicznej); należy podkreślić, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę i to projekt budowlany przesądza o zakresie inwestycji; przystępując do wykonywania robót budowlanych wykonawca kieruje się treścią projektu budowlanego, zaś decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest potwierdzeniem tego, że organ wyraża zgodę na realizację inwestycji; - w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]); - z pisma Urzędu Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. wynika, że zgodnie z rejestrem gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego [...] na dzień 18 maja 1998 r., właścicielem działek nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) oraz [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) była spółka l. Sp. z o.o.; - z pisma Urzędu Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r., wynika, że właścicielem działek inwestycyjnych nr ewid. [...], [...], [...], [...] w dacie wydawania kontrolowanej decyzji była Gmina [...]. Zatem w słusznej ocenie organu II instancji, sporna decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., z uwagi na brak wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...], [...], [...]). Wskazać jednak trzeba, że to jednak Gmina [...] będąca właścicielem ww. działek nie sprzeciwiła się realizacji spornego przedsięwzięcia. Co więcej, Prezydent Miasta [...], a więc organ reprezentujący Gminę [...] udzielił pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Nie sposób więc przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienie nie nosi znamion "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trudno bowiem uznać, iż z powodu stwierdzonych wyżej wadliwości kontrolowana decyzja zaprzecza zasadom praworządności i jest niemożliwa do społecznej akceptacji. Co prawda w analizowanym przypadku z całą pewnością doszło do naruszenia prawa, tym niemniej mając na uwadze to, że Gmina Miasta [...] jest i była w dacie wydawania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] (obecnie odpowiednio działki nr ewid. [...], [...], [...], [...]), zaś Prezydent Gminy [...] jako organ reprezentujący gminę na zewnątrz, udzielił pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie sposób uznać powyższego uchybienia za "rażące" naruszenie prawa. 6. Wskazać również należy, że ówczesny GUNB pismem z 13 lutego 2018 r., wystąpił do l. S.A. Sp. z k. następcy prawnego inwestora o przesłanie dokumentów potwierdzających, że inwestor – l.Sp. z o.o. posiadał lub jego następca prawny l.S.A. aktualnie posiada zgodę właścicieli działek nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) oraz nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) na realizację sieci uzbrojenia terenu na ww. działkach. W odpowiedzi na to pismo, l. S.A. wskazał, że: "(...) Spółka nie jest w posiadaniu dokumentów przez Państwo żądanych, wobec faktów iż od daty zakończenia inwestycji minęło blisko 20 lat, a przepisy nie nakazują przechowywania dokumentów przez tak długi okres. Spółka co do zasady archiwizuje dokumenty przez okres nie przekraczający 10 lat." Z pisma Urzędu Miasta [...] z 26 czerwca 2017 r. wynika iż działka nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w chwili wydania spornej decyzji należała do R.Sp. z o.o. w G., Pana A. D., Pana A. D., Pani J. D., Pana A. F., Pani M.F.. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że ww. osoby udzieliły zgody na realizację spornej inwestycji. Ponadto, w aktach sprawy brak jest również zgody, ówczesnych współwłaścicieli działki nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) tj. Pani S. H., Pani Z. H., Pana W. H., Pani M.E., Pani A. S. oraz Pani D. Ś. na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...]. Zatem zasadnie organy przyjęły, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Nie oznacza to jednak automatycznie stwierdzenia nieważności decyzji. Organy zasadnie poddały ocenie kwestię skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez wskazane naruszenie, gdyż o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy wywołuje ono skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organy przypomniały, że od dnia wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. upłynęło ponad 20 lat. Zdaniem Sądu, zasadna jest argumentacja organów, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. po upływie ponad 20 lat jej funkcjonowania w obrocie prawnym w sytuacji gdy przez okres 19 lat, tj. do czasu wystąpienia przez Pana A. K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia, nie była ona kwestionowana przez żadną ze stron niniejszego postępowania oraz ich poprzedników prawnych, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00; wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00). Takie działanie naruszałoby również elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok SN z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w RP i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Ponadto jak wskazuje NSA w wyroku z 25 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1603/14) "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sadów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OKS 1871/14, wyrok NSA z 10 marca 2016 r" sygn. akt II OSK 1683/14). Należy przy tym zwrócić uwagę na stanowisko NSA zawarte w wyroku z 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1953/14), w którym zwraca on uwagę, że "(...) działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r" sygn. akt VII SA/Wa 2505/15). Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w analizowanej sprawie, naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., ale naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym w analizowanej sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujący uznanie ww. naruszenia prawa za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 7. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b., inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie jest tylko wymogiem o charakterze formalnym. Wprawdzie dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje formalną poprawność wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.), jednak uprzednie wydanie omawianej decyzji jest materialne - prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ładu przestrzennego przyjętego na terenie, na którym realizowana ma być inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sgn akt II OSK 775/17). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor (I. Sp. z o.o.) uzyskał decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego po uprzednim wyburzeniu istniejącego budynku oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej dla projektowanego budynku przy Al. [...]. Zatem, w analizowanym przypadku nie doszło do "rażącego" naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. 8. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób "rażący" ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - 30 m od strony Al. [...], projektowana - 30 m od strony Al. [...] zob. projekt budowlany, opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, plan zagospodarowania, rys. nr 1 str. 83), co do funkcji zabudowy (wymagana funkcja - usługi nieuciążliwe o nieustalonych branżach i zakresie, administracja przedstawicielstw przedsiębiorstw, mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy z usługami jako funkcją towarzyszącą. Zakaz prowadzenia działalności uciążliwej kolidującej z funkcją mieszkaniową, funkcje uzupełniające - mieszkalnictwo o niskiej intensywności zabudowy; projektowana funkcja - mieszkaniowa), co do wysokości zabudowy (wymagana - maksymalnie 10 m; projektowana - 10,0 m - Projekt budowlany - Przekrój 1-1 - rys. nr 8, str. 76). Ponadto sporna inwestycja nie narusza również postanowień ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej dla projektowanego budynku przy Al. [...]. W takiej sytuacji, należy stwierdzić, że kontrolowana ww. Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. nie narusza również "rażąco" art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b. 9. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 i 2 oraz w §13, §271, §272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny został usytuowany w odległości 5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 4,5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 4 m od granicy działki nr ewid. [...]. (por. projekt budowlany, projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1, s. 83). Wobec powyższego należy wskazać, że zasadnie organ przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. nie narusza "rażąco" art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. w zw. z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. 10. Stosownie do treści §14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Analiza projektu budowlanego wykazała, że dojście i dojazd do działki inwestycyjnej odbywać się będzie po działce nr ewid. [...] (stanowiącej własność inwestora) o szerokości ok. 4,0 m. Powyższa działka nr ewid. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką drogową nr ewid. [...] (Al. [...]) (zob. projekt budowlany branża drogowa, pkt 5, s. 8). Wobec powyższego, w słusznej ocenie GINB kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. nie narusza "rażąco" art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. w zw. z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. 11. Zdaniem Sądu, słusznie ocenił GINB, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r., nie narusza również w sposób "rażący" §19 ust 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (dotyczący sytuowania miejsc postojowych). W zaskarżonej decyzji wskazano, że z treści KW (nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w ., [...]) wynika, że aktem notarialnym z [...] czerwca 1999 r. (Rep. [...] nr [...]) została ustanowiona nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) po istniejącej drodze do Alei [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ewid. [...]. Wobec powyższego organ wskazał zasadnie, że działka nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]) stanowiąca własność skarżącego, posiada prawny dostęp do drogi publicznej. 12. Zdaniem Sądu, organy zasadnie wskazały w decyzjach, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1998 r. nie narusza w sposób "rażący" przepisów prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Zasadnie organy wskazały również na istniejące jednak pewne naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 1998 r., wskazując jednocześnie, że nie mały one charakteru "rażącego". Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Naruszenia prawa były "oczywiste", ale nie "rażące". Zarzutu Skarżącego, wskazujące na to, że przy wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę doszło do "rażącego" naruszenia prawa są zatem bezzasadne. Zdaniem Sądu, w sprawie wykazano na naruszenia prawa, ale na takie, które nie można uznać za "rażące". W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym ponad 20 lat – wywołała ona określone skutki społeczno-ekonomiczne i prawne. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1184/16). O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16). O ile w niniejszej sprawie można mówić w pewnych aspektach sprawy o "oczywistości naruszenia prawa", to nie można już nie uwzględnić racji ekonomicznych i społecznych oraz skutków prawnych i faktycznych jakie wywołałaby decyzja o stwierdzeniu nieważności. Zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oznacza również konieczność zapewnienia pewności co do prawa. Tym samym postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, mogą dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie mogą one zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1286/17). 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ II instancji i skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.