VII SA/Wa 2994/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi U.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Starosta Powiatowy w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania U. D. na egzamin sprawdzający kwalifikacje oraz na badania psychologiczne, w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [o sprawdzenie kwalifikacji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła U. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), oraz art. 134 w związku z art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia U. D., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż, na podstawie art. 142 k.p.a., może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, że podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte są w procedurze sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c.). W związku z powyższym organ uznał, iż w świetle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Przywołał przy tym stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. D.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła mu naruszenie art. 101 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na odmienny, niż prezentowany przez organ pogląd, a to wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1987/12, gdzie stwierdzono, że "Zawarty w art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przez dodanie wyrazów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa do złożenie zażalenia". U. D. wskazała także, że taką interpretację przepisu wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13, stwierdził, że "Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., a w konsekwencji stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) możliwe jest wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na takie postanowienie." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niewątpliwe w związku z wprowadzoną nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a. oraz jej uzasadnieniem, należy uznać, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził ograniczenie co do postanowień, od których przysługuje środek zaskarżenia i wyłączył możliwość wniesienia zażalenia tylko na postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia. Jednakże uznanie, że powyższe działanie ustawodawcy może być zastosowane także do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania jest ograniczeniem gwarancji procesowych praw obywatela. Dodanie bowiem do art. 101 § 3 k.p.a. słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia" przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie daje podstaw do ograniczenia zakresu prawa do zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę ww. kryteria stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji jest art.134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Należy zauważyć, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmienił brzmienie. W treści poprzednio obowiązującej, art. 101 § 3 k.p.a., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963) – zob. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12. Odnotować należy, iż w piśmiennictwie (aktualny komentarz do art. 101 k.p.a. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej-Filipowicz) i w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże, wobec powyższego, należy go uznać za niesłuszny, nie taka była intencja ustawodawcy, który uznał, iż zażalenie winno przysługiwać jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia, nie taki wniosek płynie z wykładni celowościowej i systemowej. Ponadto, trzeba wskazać, iż prezentowana przez Sąd wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 , z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12 i z dnia 28 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1895/12 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl , czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 340/13, z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z dnia 28 maja 2014r. sygn. akt II OSK2975/12, a także postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015r. . sygn. akt II OSK 1803/13 ). Pogląd, na który powołała się skarżąca w uzasadnieniu skargi zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt 1987/12 jest odosobniony i pozostaje w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.