VII SA/Wa 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zamontowania nośników reklamowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. S.A. w P. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] października 2007r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 8.10.07r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. S.A. dotyczącego zamiaru instalacji nośnika reklamowego typu cityscroll na działce ew. nr [...] w obrębie 5-02-10 przy Al. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor zgłosił zamiar instalacji nośnika reklamowego o wym. planszy widokowej 3 x 4 m, posadowionej na fundamencie trwale związanym z gruntem, na działce ew. [...] w obrębie 5-02-10 w W.. Zgłoszony zamiar przewiduje instalację nośnika reklamowego na terenie przy Al. [...], przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (Pałac [...] poz. rej. [...]). Organ podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wynika również z art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy, który wyłącza urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach wpisanych do rejestru zabytków z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia. Ponadto organ podniósł, że roboty budowlane opisane w projekcie budowlanym (załączonym do zgłoszenia), polegające na zagłębieniu w gruncie fundamentu o wym. 2,0 x 2,8 m na głębokość 0,6 m oraz zakotwieniu słupa, nie mieszczą się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych". Wielkość nośnika reklamowego (wysokość ca 6,0 m, tablica o powierzchni 12,0 m2, duży ciężar całkowity), jak i sposób osadzenia w gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. "wolno stojącym trwale związane z gruntem urządzeniem reklamowym". Zdaniem organu do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonanie takiego urządzenia reklamowego zaliczonego do budowli wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] grudnia 2007r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...].10.2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podzielił pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem organu przepis ten dotyczy bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie. Organ wskazał, iż przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy urządzenia reklamowego o znacznej wysokości - ok. 6,0m, trwale związanego z gruntem (stopa fundamentowa o wym. 2,0 x 2,8 i głębokości 0,6m). Z opisu technicznego inwestycji wynika ponadto, że prace budowane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalacji czy remoncie. Planowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt, w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Wojewoda [...], podobnie jak organ I instancji, stwierdził, że wielkość projektowanego urządzenia reklamowego i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe". Organ odwoławczy uznał, że taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powołując na poparcie swego stanowiska wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.2007r. sygn. akt II OSK 1509/06 i z dnia 23.06.2006 r. sygn. akt II OSK 923/05. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) "w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia". Wynika z tego, że zgłoszenie dotyczy konkretnej lokalizacji. Zdaniem organu nie można uznać pisma z dnia 2.10.2007 r., złożonego przez K. W. - pełnomocnika A. S.A., za zgłoszenie robót budowlanych. Korespondencja ta stanowi ofertę reklamową w/w spółki, do której dołączono listę lokalizacji 10 urządzeń reklamowych, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpis KRS, projekt budowlany nieokreślonego urządzenia reklamowego oraz wiele zbędnych informacji reklamowych, utrudniających organowi I instancji zbadanie poprawności przedmiotowego zgłoszenia. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...].10.2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pełnomocnik strony skarżącej dokonał w dniu 8 października 2007 r. zgłoszenia zamiaru montażu wolnostojącego urządzenia reklamowego przy Al. [...] w W., do którego to zgłoszenia załączono dokumenty wymagane przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Prezydent W. wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] października 2007 r., która została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dopiero 12 listopada 2007 r., a więc po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy. Skarżąca spółka wskazała ponadto, iż dokonała zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z takiej treści przepisu wynika, że dopuszczalne jest instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Tylko do dnia 23 grudnia 1997 r. obowiązywał przepis, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało jedynie wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Obecnie instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia ponadto od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie naruszony został też art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ błędnie zastosował ten przepis nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Strona skarżąca podniosła też, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Jej zdaniem organ I instancji potraktował wybiórczo dowody dołączone do zgłoszenia, dokonując ustaleń, że skarżąca nie dokonuje instalacji urządzenia reklamowego w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6, ale robót budowlanych niekorzystających ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności organ nie wziął pod uwagę projektu konstrukcji reklam, w którym w sposób szczegółowy przedstawiono nośnik reklamowy, sposób jego posadowienia i konstrukcję, z których to informacji jasno wynika, iż jest to urządzenie składające się z gotowych półelementów, które następnie będą składane w jedną całość, a więc "instalowane" na gruncie. Organ nie wziął pod uwagę faktu, iż konstrukcja wsporcza będzie zamocowana do podstawy fundamentowej za pomocą śrub, a do niej zostanie przykręcony stalowy ramiak z kątowników. Zatem stwierdzenie organu, iż urządzenie reklamowe nie może być zrealizowane metodą instalacji jest błędne, a wynika ono z nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przedmiotowe roboty nie będą polegały na wybudowaniu czegokolwiek, ich przedmiotem będzie instalacja, a więc montaż urządzenia reklamowego z gotowych półelementów za pomocą specjalistycznego dźwigu samojezdnego i za pomocą śrub. Organ błędnie przyjął więc, że zgłoszone roboty budowlane wykraczają poza katalog robót przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Inwestor podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie przyjęto założenie, iż zgłoszone urządzenie reklamowe jest zaliczane do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, jest więc obiektem budowlanym, z czego organ wywodzi, że nie może ono korzystać z procedury zgłoszenia. Skarżąca podniosła, że oczywistym jest, iż zgłoszone urządzenie reklamowe należy uznać za obiekt budowlany, gdyż w przeciwnym razie instalacja takiego urządzenia nie podlegałaby regulacji ustawy Prawo budowlane i nie trzeba byłoby faktu jego montażu zgłaszać organom administracji architektoniczno-budowlanej. Oczywistym jest też, iż prace polegające na jego instalacji są pewnego rodzaju robotami budowlanymi, polegającymi na montażu, ale nie są robotami budowlanymi, na które potrzeba pozwolenia na budowę, gdyż wystarczy sam fakt zgłoszenia. W konkluzji skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie A. S.A. zgłosiła zamiar instalacji nośnika reklamowego typu cityscroll w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118). Przepisy art. 29 i art. 30 stanowią wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, wprowadzającej wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Na mocy tych przepisów możliwe jest prowadzenie robót budowlanych jedynie na podstawie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia. Przepis art. 29 był przedmiotem kilku nowelizacji, w wyniku których (w celu odformalizowania procesu inwestycyjnego) poszerzano katalog zwolnień od obowiązku uzyskiwania pozwolenia budowlanego, obejmujący obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie architektoniczne i na środowisko naturalne. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonanie tego rodzaju robót obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z uwagi na takie brzmienie przepisu wadliwy jest wyrażony przez organy obu instancji pogląd, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe - ponieważ jest budowlą - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie danego urządzenia reklamowego do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy ("wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe") nie pociąga za sobą, wbrew twierdzeniom organów, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, taki wniosek nie znajduje żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Ustawodawca określając warunki formalne, jakich winien dopełnić inwestor przed przystąpieniem do określonego zamierzenia inwestycyjnego ustalił, że co do zasady wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast roboty wymienione w art. 29-31 jako wyjątek od tej zasady objęte są trybem uproszczonym, polegającym na dokonaniu zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych dodatkowych reguł, według których należałoby rozstrzygać, jaki tryb uzyskiwania zgody organów architektoniczno-budowlanych jest wymagany dla konkretnych robót, w szczególności nie zawarł w ustawie zastrzeżenia, że wszystkie budowle czy wszystkie obiekty trwale związane z gruntem objęte są zawsze obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć wszystkie budowle, bądź też tylko urządzenia reklamowe trwale powiązane z gruntem spod działania art. 29-30 Prawa budowlanego, zawarłby w ustawie stosowną normę prawną. Nie do przyjęcia jest też argument organu odwoławczego, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 dotyczy jedynie instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Przepis art. 29 w swej pierwotnej wersji z 1994r. zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych wyłącznie wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, został on jednak zmieniony na mocy ustawy z 22 sierpnia 1997r. w ten sposób, że wykreślono w nim zapis dotyczący miejsca wykonywania robót ("na istniejących obiektach budowlanych"). Skoro więc ustawodawca dokonał takiego wykreślenia, jest oczywiste, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnił roboty budowlane polegające na instalowaniu wszelkich tablic i urządzeń reklamowych, niezależnie od miejsca, gdzie są one realizowane. Z treści art. 29 ustawy wynika, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę obciążone są obecnie jedynie urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz reklamy świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie od wielkości czy stopnia ich skomplikowania, niezależnie od tego, czy są umieszczane na budynkach, czy są to samodzielne obiekty na własnym fundamencie, nie powiązane w żaden sposób z innymi obiektami budowlanymi, jak również instalacja urządzeń trwale związanych z gruntem, stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1017/05, z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1085/05, z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 937/05 Lex nr 196413, z dnia 9 sierpnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1722/04 Lex nr 190804, z dnia 30 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, z dnia 24 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 903/04, z dnia 16 stycznia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/07, z dnia 12 lipca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 546/06 Lex nr 258247, z dnia 12 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/05 Lex nr 206529, z dnia 12 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1048/05 Lex nr 206499 i in.). Zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła też z naruszeniem prawa procesowego: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy zupełnie pominął podniesioną przez organ I instancji kwestię, iż zgłoszony przez A. S.A. zamiar wykonania robót przewiduje instalację nośnika reklamowego przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Jeżeli tak byłoby w istocie, wówczas wniesiony przez Prezydenta W. sprzeciw byłby prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do takiego rejestru wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten zatem wyłącza stosowanie art. 29 i art. 30 ustawy, w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, poprzedzone w każdym przypadku pozwoleniem konserwatora zabytków na wykonanie robót. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] będzie też musiał odnieść się do pominiętego przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2007r. zarzutu zawartego w odwołaniu, wskazującego, iż sprzeciw został zgłoszony przez Prezydenta W. po upływie terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zauważyć jednakże należy, iż nieuzasadniony jest pogląd inwestora, że "wniesienie sprzeciwu" następuje z chwilą doręczenia stronie stosownej decyzji, takiego wymogu przepisy Prawa budowlanego nie nakładają. Ustawodawca połączył sprzeciw z "wniesieniem", odmiennie od zgłoszenia, które powiązano z koniecznością doręczenia organowi. Skuteczność sprzeciwu uzależniona jest więc od jego wniesienia, dlatego też – jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 79/06 (Lex nr 319177) – dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 kpa. Termin trzydziestodniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest więc zachowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o ile w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi zgłoszenia nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 kpa, a więc jeżeli w tym terminie organ nada decyzję w urzędzie pocztowym. W przedmiotowej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 8 października 2007r., organ I instancji wydał decyzję wnoszącą sprzeciw w dniu [...] października 2007r. Na podstawie nadesłanych akt administracyjnych nie można jednak ustalić, kiedy decyzja ta została nadana w urzędzie pocztowym, kwestia ta wymaga więc dodatkowego wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Ujawnione naruszenia art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.