II SA/Wr 197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Burmistrza Miasta B na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostatecznym postanowieniem stwierdzającym nieważność postanowienia opiniującego pozytywnie projekt podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostatecznym postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] stwierdzającym nieważność postanowienia Burmistrza Miasta B z dnia [...] roku [...], w którym organ ten zaopiniował pozytywnie projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka 635/4, położonej w B – obręb N B, stanowiącej własność Gminy B. W omawianym postanowieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz B nie mógł wnosić o ponowne rozpoznanie sprawy, albowiem działał jako organ administracji publicznej i jako taki nie mógł jednocześnie występować jako organ rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji i strona postępowania uprawniona do zaskarżenia orzeczenia stwierdzającego nieważność jego własnego rozstrzygnięcia. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca i w swej skardze z dnia 10 lutego 2012 r. wniosła o uchylenie postanowienia SKO w W. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium, że nie ma on możliwości wydawania opinii o wstępnych projektach podziałów ze względu na to, że SKO uznało go jako stronę podlegającą wyłączeniu. Postępowanie dotyczące zaopiniowania podziału nieruchomości nie dotyczyło Burmistrza B jako osoby fizycznej, a mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania art. 24 i 25 kpa skutkujące wyłączeniem Burmistrza B jako organu lub pracownika, jak błędnie założyło SKO w swoim rozstrzygnięciu. Jak stwierdził autor skargi, w poprzednim stanie prawnym obowiązywał art. 27a kpa, który wyłączał organy gminy od załatwiania spraw, w których stroną jest gmina. Uchylenie tego przepisu świadczy o woli ustawodawcy wprowadzenia odmiennej regulacji. Z punktu widzenia zasady racjonalnego ustawodawcy przyjąć należy, że uchyleniem art. 27a kpa ustawodawca odstąpił od zakazu orzekania przez organy gminy w sprawach dotyczących gminy. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej rozstrzygnięcia, jako odstępstwo od ogólnej zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej. Burmistrz B, działając na podstawie przepisów prawa jako uprawniony, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do złożenia wniosku był zobowiązany przepisem art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydania opinii. Przepisy te przypisują zatem organowi administracji publicznej zarówno kompetencje do złożenia wniosku jak i do wydania opinii w sprawie podziału nieruchomości, której jest właścicielem. Nadto brak jest podstaw do wyłączenia burmistrza jako organu, bowiem nie została spełniona żadna z przesłanek wynikających z art. 24 kpa czy też art. 25 § 1 kpa. W skardze podniesiono również, że o ile można zgodzić się z ugruntowanym poglądem, że gmina działając jako organ administracji publicznej w odniesieniu do siebie samej jako osoby prawnej czyni to kosztem swoich uprawnień procesowych, to nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której SKO stwierdzając nieważność postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości odmawia gminie prawa do orzekania (władztwa administracyjnego) i jednocześnie umarzając postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy odmawia gminie legitymacji procesowej wyrażającej się prawem występowania przez gminę jako strona postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko tożsame z zwartym z zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów skargi Sąd zobligowany jest, w pierwszej kolejności, rozważyć kwestię legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt. I OSK 704/09). Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że stosowanie do art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W stosunku do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a więc innych niż prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r., II OSK 461/06). Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują zatem przesłanki w znacznej mierze zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który skład orzekający podziela w całej rozciągłości, że organ administracji publicznej, który wydał w I instancji rozstrzygnięcie administracyjne, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyroki i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005 r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z dnia 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 869/06, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07, z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09 oraz z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09. Uzasadnienia takiego stanowiska dopatrzono się w orzecznictwie w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Dwoistość ta wyłącza możliwość równoczesnego występowania organów gminy w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu również w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia zaprezentowana argumentacja zachowuje aktualność. W orzecznictwie zwraca się uwagę – co zdaniem składu orzekającego stanowi tezę o szczególnej doniosłości – że nawet gdyby gmina miała interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, to i tak uznanie, że gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, mimo że rozstrzygnięcie, którego nieważność stwierdzono wydal organ tej gminy - byłoby sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji, czy też przez organ, którego orzeczenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach. Spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. też postanowienia NSA z 20 grudnia 2006 r., I OSK 1919/06, czy z 16 lutego 2010 r., I OSK 181/10 oraz postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, LEX 1107476). Gmina nie jest zatem stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję, czy postanowienie, jeśli do ich wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. To samo tyczy się sytuacji, gdy organ wyższego stopnia stwierdził nieważność decyzji lub postanowienia wójta (burmistrza, prezydenta). Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). Gmina nie może zatem na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji (postanowienia) organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego orzeczenia administracyjne wójta lub burmistrza, niezależnie od tego czy rozstrzygnięcia te dotyczą czy też nie dotyczą jej interesów prawnych (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09). W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji.