II SA/Wr 465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej ,,M." we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym we W. przy ul. [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł. Zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe, bowiem zgodne z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. pouczenie, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni, za pośrednictwem organu. Decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 9 maja 2011 r. co oznacza, że do dnia 8 czerwca 2011 r. skarżący powinien w siedzibie organu złożyć skargę kierowaną do tut. Sądu. Skarżący w dniu 26 maja 2011 r. opracował skargę do Sądu za pośrednictwem organu, jednak następnie, niezgodnie z tym złożył skargę w dniu 30 maja 2011 r. w biurze podawczym Sądu, a nie organu. W dniu 31 maja 2011 r. Sąd skierował skargę na adres organu. Organ złożył odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wymagało rozstrzygnięcia zagadnienie, jakie skutki procesowe powinno wywołać złożenie skargi do sądu administracyjnego nie za pośrednictwem organu, lecz bezpośrednio do sądu organ oraz jakie znaczenie procesowe posiada przekazanie tej skargi przez sąd do organu, czy to w terminie otwartym do złożenia skargi, czy to po upływie tego terminu. Zagadnienie to nie jest nowe i było omawiane w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej na tle kolejnych ustaw procesowych, jest też rozbieżnie rozstrzygane w ramach obecnie obowiązującej procedury sądowej. Można skrótowo przypomnieć, że na tle już nie obowiązujących przepisów art. 200 § 1 i art. 199 § 1 k.p.a. zagadnienie to było rozważane (patrz A. Zieliński w: KPA Komentarz W Pr 1985 pod red. J. Borkowskiego s. 298) jako wchodzące w zakres badania, czy strona dochowała terminu do złożenia skargi i rozwiązywane w kierunku stosowania art. 65 § 2 k.p.a., zaś zgodnie z § 16 ówczesnego regulaminu czynności NSA skarga taka podlegała przesłaniu organowi w celu nadania jej dalszego biegu. W tym okresie, według art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o NSA (Dz. U. Nr 4, poz. 8) NSA orzekał w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak kodeks ten odsyłał z kolei do przepisów o sądowym postępowaniu cywilnym (art. 211 k.p.a.). Przykładowo w przypadku złożenia skargi do niewłaściwego ośrodka zamiejscowego NSA należało (cyt. Komentarz s. 318 i s. 378) stosować art. 200 k.p.a. Procedura sądu administracyjnego unormowana zatem została w ramach k.p.a. oraz przez odesłanie do k.p.c. Dopuszczalne więc byłoby wówczas pomocnicze sięganie nawet do przepisów procedury administracyjnej (jak pisze Komentator, przy wykładni na korzyść obywatela), bądź stosowanie reguły wypracowanej w procedurze cywilnej (datą złożenia środka odwoławczego wniesionego bezpośrednio do sądu odwoławczego jest data przesłania go przez ten sąd do sądu właściwego). Byłoby to uzasadnione dlatego, że w ramach procedury sądu administracyjnego znajdowały się przepisy mogące stanowić podstawę prawną dla czynności przekazywania skarg wniesionych bezpośrednio do sądu właściwemu według art. 200 § 1 k.p.a. organowi. Na tle ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przeciwnie, w orzecznictwie utrwalił się pogląd o niestosowaniu art. 65 § 2 k.p.a. (zgodnie z tym przepisem podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu), lecz przepisów k.p.c., co oznaczało, że skierowanie skargi nie do sądu bezpośrednio, jak tym razem nakazywała ustawa (art. 35 ust. 1 ustawy o NSA), lecz przykładowo do organu, może wywołać uchybienie terminu, o ile organ ten nie skierował pisma w terminie do NSA (postanowienia NSA IV SA 280/96 ONSA 1997/3/118) 118, I SA/Łd 771/96 Lex nr 27273, I SA/Gd 136/98 Lex nr 33604 i 434/98 Lex nr 35997, por. uchwałę OPS 1/96 ONSA 1996/3/100 na temat stosowania art. 165 § 2 k.p.c.). Procedura sądu administracyjnego nadal wówczas nie stanowiła unormowania całościowego, bowiem według art. 59 ustawy o NSA do postępowania sądowego należało stosować wskazane przepisy k.p.a. (wśród nich nie wymieniono art. 65 k.p.a.) oraz przepisy k.p.c. Samo zastosowanie techniki odesłania oraz sposób jej wprowadzenia podlegał krytyce (A. Skoczylas ,,Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym" s. 30, 47 i nast., s. 89-93, 215-217). Nadal jednak należy dostrzegać w ówczesnej procedurze ustawowe nawiązanie w odniesieniu do omawianego zagadnienia do procedury cywilnej, a poprzez to do ukształtowanego tam sposobu liczenia daty wniesienia środka zaskarżenia według dnia skierowania go pocztą pod adresem wskazanej w procedurze jednostki organizacyjnej (właściwego do przyjmowania środka zaskarżenia sądu lub organu), chociażby skierowanie to nie nastąpiło przez podmiot wnoszący środek zaskarżenia, lecz przez niewłaściwe wybranego przez ten podmiot adresata. Wymaga szczególnego podkreślenia, że przyjmowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wspomnianej reguły związane było z jej stosowaniem odpowiednio. W procedurze sądowej przekazywanie spraw według właściwości może mieć miejsce wyłącznie między różnymi sądami (jednostkami organizacyjnymi sądownictwa), co wynika wprost z brzmienia art. 200, art. 201 i art. 464 k.p.c. (szczególny wyjątek, nie dający podstawy do snucia analogii). Obok przekazywania spraw wyróżniano w procedurze cywilnej ponadto przekazywanie pism do innych wydziałów tego samego sądu, w oparciu o zarządzenie administracyjne przewodniczącego. Tak samo traktowano właśnie przekazanie środka odwoławczego przez sąd niewłaściwy do jego przyjęcia sądowi właściwemu. Dla potrzeb praktyki sądów powszechnych w sprawach cywilnych zagadnienie to rozstrzyga uchwała SN III CZP 33/87 (OSNC 1988/6/73) głosząca, że wniesienie środka zaskarżenia wprost do sądu odwoławczego nie oznacza jego wniesienia w terminie. W uzasadnieniu uchwały przytoczono przepisy z zakresu innych procedur, przewidujące regułę odmienną (np. właśnie art. 65 k.p.a.). Jednak przeciwny przepis procedury cywilnej SN uznał za wyraźny i co najwyżej dopuścił praktykę przyjmowania za datę prawidłowego złożenia środka zaskarżenia dnia jego przesłania przez sąd odwoławczy sądowi właściwemu. SN wyjaśnił, że do omawianej sytuacji nie stosuje się art. 200 k.p.c., lecz w drodze analogii art. 188 § 3 k.p.c. (obecnie nieobowiązujący). W komentarzach do KPC podkreśla się, że gdy sąd odwoławczy nie skorzysta z doręczeń sądowi właściwemu przez pocztę, o dacie wniesienia środka decyduje data jego wpływu do właściwego sądu. Obecnie więc o podjęciu czynności przekazania środka przez sąd odwoławczy do sądu właściwego oraz o znaczeniu procesowym tej czynności, decyduje wyłącznie praktyka sądów powszechnych realizująca możliwość dopuszczoną wyjątkowo w uzasadnieniu uchwały SN. Nie można bowiem odnaleźć podstawy ustawowej dla tej praktyki (co nie budzi zastrzeżeń, gdyż utrwalony zwyczaj procesowy respektowany powszechnie w praktyce sądowej ma znaczenie równe ustawie). Obecna ustawa p.p.s.a. ma w sposób samodzielny i wystarczający unormować procedurę sądu administracyjnego, zaś praktyka stosowanie odmiennych procedur nie powinna być przenoszona mechanicznie do praktyki sądu administracyjnego. Tym bardziej gdy, jak to jest obecnie, nie ukształtował się powszechnie przyjęty zwyczaj procesowy nakazujący przekazywanie skarg przez sąd do właściwego organu, gdy skargę wniesiono bezpośrednio do sądu. Powstaje co najwyżej problem, czy należy dążyć do powstania takiego zwyczaju. W ocenie Sądu nie ma do tego podstawy z uwagi na wyraźne przeciwskazania ustawowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ulega wątpliwości, że wobec wynikającego z art. 54 § 1 p.p.s.a. wymogu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, wniesienie skargi bezpośrednio do sądu jest bezskuteczne i nie powoduje zachowania terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.s.s.a. (postanowienie II FSK 1453/10 Lex nr 663264). Jedynie wniesienie skargi w sposób określony w art. 54 § 1 p.p.s.a. wszczyna postępowanie sądowe (postanowienia I GSK 1085/08 Lex 606343 lub I SA/Łd 305/10 Lex nr 662874). W orzecznictwie tym pojawiają się próby przenoszenia do praktyki sądowoadministracyjnej omówionego powyżej zwyczaju stosowanego przez sądy powszechne (patrz postanowienia III SA/Łd 427/09 Wspólnota 2009/44/31 i jego pochodne w systemie Lex, II OSK 1918/08 Lex nr 527759 i jego pochodne, tak samo I FSK 631/08 Lex nr 505351, III SA/Wr 788/08 Lex nr 440111, II GSK 295/08 Lex nr 505331, IV SA/Po 46/08 Lex nr 381707, II SA/Bk 131/06 Lex nr 284737). Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku NSA I OSK 248/07 Lex 470146, w którym NSA dostrzegł, że według art. 98 przepisów wprowadzających p.p.s.a. skarga skierowana omyłkowo bezpośrednio do sądu była uznawana za wniesioną w terminie, ale jedynie w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie p.p.s.a. NSA zamiast uznać, że obecnie, po upływie tego okresu, nie ma podstawy do przekazywania skarg przez sąd do organu, zalecił stosowanie praktyki przyjętej w sądownictwie powszechnym. W obecnym stanie prawnym, jak wskazywał już tut. Sąd (postanowienia II SA/Wr 571/06 lub 456/09, niepublikowane) omawiane zagadnienie procesowe można rozpatrywać w ramach rozważania podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (wniesienie skargi po upływie terminu), ale także art. 58 § 1 pkt 6 (niedopuszczalność wniesienia skargi z innych przyczyn). Podstawą dla dokonania czynności procesowej sądu powinna być ustawa. Podstawę ustawową dla przekazywania organowi skargi wniesionej bezpośrednio do sądu stanowił art. 98 przep. wprow. p.p.s.a. ograniczający jednak prawidłowość (legalność, skuteczność procesową) tej czynności do okresu dwóch lat. Okres ten upłynął z dniem 1 stycznia 2006 r. Przekazanie skargi organowi sugeruje, jakoby została złożona w sposób procesowo skuteczny i wywołuje skutki z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz może wywołać skutek z art. 54 § 3 p.p.s.a. Odrzucenie takiej skargi jedynie z uwagi na prawdopodobne uchybienie terminu byłoby sankcją niewystarczającą, skoro istnieją skargi nie wymagające dochowania terminu, zaś odrzucenie takie uzależnione byłoby od przypadkowych okoliczności. Sąd administracyjny jest uprawniony do rozpoznania spraw ze skarg wniesionych przez skarżących za pośrednictwem organu. Przekazując skargę do organu sąd jak gdyby nadaje jej dalszy bieg, poza obowiązującą procedurą, a wręcz naruszając art. 98 przep. wprow. p.p.s.a. i art. 54 § 1 p.p.s.a. Nie istnieją żadne względy pozaprawne bądź wynikające z zasad prawnych ogólniejszej natury przemawiające za podejmowaniem przez sąd współdziałania ze skarżącymi w omawianym zakresie. Teoretycznie sąd mógłby taką skargę a) odesłać skarżącemu jako mylnie wniesioną, b) odesłać do organu lub c) odrzucić jako niedopuszczalną z tej przyczyny, że wniesiona została z naruszeniem sposobu ustanowionego w ustawie (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Dla ujednolicenia skutków wniesienia skargi z naruszeniem art. 54 § 1 należałoby orzekać o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę bowiem, zgodnie z wyraźnym przepisem art. 54 § 1, na którego przyswojenie skarżący uzyskali okres dwóch lat oraz o którego treści są pouczani przez organ, powinien wnieść skarżący do organu. Ważkie argumenty za odrzuceniem skarg wniesionych sprzecznie z ustawą wyrażane są w piśmiennictwie prawniczym (W. Morys ,,Skutki procesowe bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego" ZNSA 2007/2/41 wraz z cytowanym tam orzecznictwem sądowym, G. Dudar ,,Skarga sądowoadministracyjna na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnej sprawie" ZNSA 2008/3 s. 98) i nie powinny być pomijane. Traktowanie skargi do sądu administracyjnego tak samo jak apelacji lub skargi kasacyjnej oraz bezkrytyczne przenoszenie zwyczaju procesowego przyjętego w procedurze cywilnej budzi zdecydowany sprzeciw. W odniesieniu do skargi do sądu administracyjnego, powołane już przepisy art. 98 przep. wprow. oraz art. 54 (także z uwagi na skutki wniesienia skargi - § 2 i 3 tego przepisu) nie pozwalają na kształtowanie zwyczaju niezgodnego z ustawą, zaś naruszenie art. 54 § 1 p.p.s.a. powinno wywołać odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 19.09.2011 r.