II SA/Wr 567/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu I. uchyla decyzje I i II instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję ustalającą dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu prowadzonego przez skarżącego. Jak wskazał w uzasadnieniu, postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek nadesłania z WIOŚ wyników pomiarów kontrolnych poziomów dźwięku przenikającego do środowiska. Pomiary przeprowadzono w dniu 27 listopada 2013 r. na terenie nieruchomości położonych przy ul. [...] (działka nr 307) i 39 (działka nr 309/1). Pomiaru dokonano w miejscu narażonym na największą emisję hałasu na działce nr 307 w odległości 5 m od budynku i na wysokości 4 m, w odległości około 100 m od źródeł hałasu, zaś na działce nr 309/1 na wysokości 4 m w odległości około 110 m od źródeł hałasu. Pomiary wykazały przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomu hałasu w porze nocnej w pierwszym punkcie pomiarowym o 8,5 dB, zaś w drugim o 7,4 dB. Działki położone są na terenie zabudowy jednorodzinnej według ustaleń planu miejscowego z dnia 28 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Woj. D.. z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Na podstawie dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2014 r. organ ustalił, że na działce nr 307 znajduje się budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze, zaś na działce nr 309/1 wiata na maszyny oraz sprzęt budowlany i budynek mieszkalny, na ogrodzeniu znajduje się reklama firmy. Jest to dozwolony, dotychczasowy sposób korzystania z terenu. Pomiary hałasu dokonane zostały na podstawie rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. (Dz.U. Nr 206, poz. 1291). W ocenie organu bezzasadne były zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego. Dotyczyły one nieuwzględnienia zmiany stanu faktycznego w czasie pomiędzy przeprowadzaniem kontroli a wydaniem decyzji oraz naruszenie wymagań rozporządzenia w zakresie metodyki prowadzenia pomiarów poziomu hałasu. Organ odniósł się jedynie do drugiego zarzutu. Wskazał, że WIOŚ to organ specjalistyczny z zakresu ochrony środowiska. Organ ten odniósł się do zastrzeżeń skarżącego wyjaśniając, że wyznaczając lokalizację punktów pomiarowych kierował się kryteriami określonymi w punkcie B załącznika nr 6 do cyt. rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 "na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się: a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnieniem funkcji, dla realizacji których teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5 – 2 m od elewacji tych budynków – w świetle okna ... – na wysokości 4 m + 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji, b) na terenach otaczających w/w budynki – na wysokości 4 m + 0,2 m nad powierzchnią terenu". Według WIOŚ pomiary dokonane na terenach otaczających budynki, na wysokości 4 m i w miejscach o największym oddziaływaniu źródła hałasu, nie naruszają powołanego przepisu. Uwzględniając te wyjaśnienia organ ocenił, że brak jest podstaw do kwestionowania doboru punktów pomiarowych. Według art. 113 POŚ ochronie podlega teren, a nie tylko budynki. Organ omówił ponadto przepisy art. 115a i art. 114 POŚ oraz rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Wystarczającą podstawą wydania decyzji były pomiary wykonane przez WIOŚ, zaś co do zasady pomiarów nie ponawia się po wszczęciu postępowania. Wystarczające było stwierdzenie chociażby jednorazowego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu (wyrok II SA/Gd 399/12). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była okoliczność, że obecnie skarżący wykonał prace w celu poprawy jakości klimatu akustycznego środowiska. Organ podkreślił również, że o treści rozstrzygnięcia decydowało przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, nie zaś faktyczny sposób zagospodarowania terenu – zabudowa zagrodowa lub gospodarcza. W skardze do sądu skarżący powtórzył zarzuty odwołania, a więc naruszenia art. 6, 7, 8, 10, 75 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 k.p.a. w szczególności poprzez brak wszechstronnej analizy formalnej przeprowadzonych pomiarów oraz nieprzeprowadzenie ponownych pomiarów hałasu z uwagi na zmianę stanu faktycznego i naruszenie wymagań rozporządzenia z 2008 r., a dodatkowo podniósł naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ powinien dokonać samodzielnej oceny prawidłowości sporządzenia pomiarów, nie zaś poprzestać na przytoczeniu oceny organu, który pomiary wykonał. W szczególności organ pominął naruszenie wymogu usytuowania punktu pomiarowego w odległości 0,5-2 m od elewacji budynków. Skarżący powołał orzecznictwo sądowe (wyroki II SA/Gd 599/12, II SA/Kr 1323/12 i 522/13, II SA/Bd 1087/12, II SA/Łd 18/11). Należało ponadto uwzględnić zmianę stanu faktycznego, polegającą na wykonaniu w zakładzie szeregu prac modernizacyjnych w oparciu o analizę akustyczną i program naprawczy, w obrębie urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych. Nastąpiła zmiana charakterystyki akustycznej budynku, także wskutek zainstalowania tłumika przy wylocie kompresora. Wykonanie tych prac zostało udokumentowane przy odwołaniu. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu do punktów III, IV i V odwołania oraz zarzutów zawartych w punkcie 1a, b, c, d oraz f odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, powołując poglądy wyrażone w wyrokach II SA/Gd 399/12 i 226/14 oraz II OSK 6/10, 754/12 i 1372/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżący dołączył do odwołania faktury z 2014 r. za wykonane na jego rzecz usługi w postaci wykonania analizy akustycznej wraz z programem naprawczym dla zakładu w L., montażu konstrukcji wsporczych dla urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych na dachu magazynu nr 1 i ramy pod centralą wentylacyjną. W oparciu o te dokumenty twierdził w odwołaniu, że nastąpiła zmiana charakterystyki akustycznej zakładu w okresie po wykonaniu pomiarów, które wywołały wszczęcie postępowania i wydanie decyzji. Protokół kontroli i wyniki pomiarów, jak twierdził, nie mogą obecnie uzasadniać stosowania art. 115a POŚ. Należy wykonać nowe pomiary, według skarżącego według wymagań rozporządzenia z 2008 r. Skarżący zwrócił uwagę na ustalone w protokole kontroli skoki zmian wartości hałasu o ponad 5 dB, czyli pomiary mogą nie przedstawiać rzeczywistego poziomu hałasu emitowanego przez zakład. Należało odnieść się do dokumentacji fotograficznej, przedstawiającej faktyczną funkcję terenu. W odwołaniu zarzucił brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, pominięcie wniosków dowodowych, brak wszechstronnej analizy zebranego materiału, nieuwzględnienie zmiany stanu faktycznego i wady procesowe uzasadnienia. W ocenie Sądu związane z tym zarzuty skargi zawierały niepełne i w części nietrafne uzasadnienie. Skarżący powinien podjąć próbę wykazania, że wskazane uchybienia procesowe organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.), czego zaniechał. Nie do końca było trafne wymaganie, aby organ odniósł się dosłownie do wszystkich przytoczonych w uzasadnieniu decyzji zarzutów odwołania, tym bardziej że zarzuty te powtarzały się w powiązaniu z różnymi przepisami procesowymi lub były ogólnikowe, a niekiedy w sposób dosyć oczywisty bezzasadne. Zasadnicze zarzuty skargi były jednak uzasadnione. Orzecznictwo sądowe jedynie pozornie formułuje niewykluczającą wyjątków zasadę, że skoro podstawą decyzji jest jednorazowe stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego terenu, wynikające z pomiarów dokonanych przed wszczęciem postępowania, to nie ma potrzeby ponawiania pomiarów w toku postępowania. Jest to zasada, od której istnieją wyjątki, albowiem dotychczasowe pomiary powinny być zgodne z wymaganiami ustawowymi, a ponadto odpowiednie do stanu faktycznego z daty decyzji. Można powiedzieć obrazowo, że dotychczasowe pomiary powinny dotyczyć takiego samego zakładu, tego który istniał w dacie ich przeprowadzenia. Gdy uległ zmianie zakład, pomiary stały się nieaktualne i trzeba je ponowić w toku postępowania. Nie wiadomo dlaczego organ i zawodowy pełnomocnik skarżącego dokonują oceny prawidłowości dotychczasowych pomiarów lub nawet postulują wykonanie nowych w oparciu o rozporządzenie z 2008 r. Jak wiadomo rozporządzenie to zostało uchylone od dnia 22.11.2014 r. (patrz ustawę nowelizującą w Dz.U. z 2014 r., poz. 1101 i nowe rozporządzenie z dnia 30.10.2014. Dz.U. poz. 1542 § 10 i zał. nr 7 oraz § 17). Nie oznacza to, że równocześnie utraciły moc dotychczasowe pomiary, jednak ich ocena prawa i oczywiście nowe pomiary powinny być dokonane na podstawie aktualnych wymogów ustawowych. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien dokładniej rozważyć, dlaczego odpowiadają wymaganiom pomiary ograniczone do terenów otaczających budynki (przykładowo z braku na terenie zabudowy jednorodzinnej – ale to powinien omówić organ mając związany z tym konkretny zarzut odwołania, nie zaś domyślać się Sąd). Oczywiście miał rację organ, że w nin. sprawie nie był istotny faktyczny sposób wykorzystywania terenów (brzmienie art. 114 ust. 1 i art. 115 POŚ Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), lecz wiążące dla organów ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Wydanie decyzji na podstawie nieaktualnych pomiarów oraz nieodniesienie się do twierdzeń faktycznych i mających wykazać ich prawdziwość oraz przydatność do rozstrzygnięcia dokumentów powołanych przez skarżącego, oznaczało istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1,. art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powołanej podstawy wyroku przedwczesne byłoby przytaczanie w nim ocen prawnomaterialnych na tle art. 112 – 115a POŚ, chociaż należy zalecić, aby organy przy ich samodzielnym dokonywaniu miały na uwadze poglądy prawne przytoczone w wyrokach II OSK 1326/11 i 2539/12 oraz zawarte w punkcie 3 Komentarza K. Gruszeckiego do art. 115a). Z kolei oceny procesowe Sądu znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (patrz przykładowo wyroki II SA/Kr 420/15 i 1323/12). Sąd nie kwestionuje więc ustabilizowanej wykładni sądowej powołanej przez organ (por. ponadto wyroki II SA/Lu 784/12 lub II OSK 370/13), ale zwraca uwagę, że podstawą faktyczną jej dokonania był brak uzasadnionych zastrzeżeń wobec prawidłowości lub przydatności dotychczasowych pomiarów. Wykorzystanie do wydania decyzji pomiarów wątpliwych formalnie lub dotyczących "innego" (bo w międzyczasie przebudowanego) zakładu, nie uzasadnia stosowania art. 115a POŚ jedynie dlatego, że jakieś pomiary zostały w ogólne przeprowadzone. Jednorazowe pomiary dokonane przed wszczęciem postępowania są wystarczającą podstawą decyzji dopiero wówczas, gdy nie zostały skutecznie podważone. Pomiary wykonane w nin. sprawie do takich nie należą. Należy uzyskać nowe pomiary ze źródeł wskazanych w art. 115a ust. 1 POŚ.