II SAB/Wr 1278/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. H. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wnioskował o: 1/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z wnioskiem; 2/ uznanie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego za rażące naruszenie prawa; 3/ przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej od organu, w maksymalnie możliwej wysokości wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w dniu 20 września 2024 r. strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt, który nie zawierał braków formalnych i zostały dołączone do niego wszystkie niezbędne dokumenty do wydania decyzji. Podkreślono, że od ponad roku decyzja w dalszym ciągu nie została wydana, mimo że charakter sprawy nie jest skomplikowany i nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie procedowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na mocy art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej: ustawa pomocowa) termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt został przedłużony do 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Jako przedmiot rozpatrywanej skargi określono bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednakże w uzasadnieniu skargi znalazły się zarzuty wprost wskazujące, że przedmiotem zaskarżenia jest także przewlekłość organu w załatwieniu wniosku skarżącego. Strona zarzuca bowiem między innymi, że "trudności organizacyjne spowodowane zwiększoną liczbą spraw nie mogą stanowić podstawy do przewlekłości postępowań w innych przypadkach" oraz że organ administracji narusza nie tylko konkretne terminy procesowe, ale także fundamentalne zasady postępowania administracyjnego – takie jak zasada szybkości (art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.)), zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), a przede wszystkim obowiązek działania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.). Zwraca także uwagę, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Istotne także jest, że przed wniesieniem skargi skarżący złożył ponaglenie na przewlekłość postępowania, przy wskazaniu podstawy prawnej art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. W tej sytuacji uznać należy, że zarzutów nie ograniczono wyłącznie do przewlekłości lub bezczynności, oraz że spełniony został warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1079/25, dostępne w CBOSA). Nie budzi także wątpliwości, że przed wniesieniem skargi wyczerpany został tryb zaskarżenia, tj. spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Uwzględniając zatem podniesione w skardze i w ponagleniu zarzuty, jak też ich uzasadnienia oraz tok postępowania prowadzonego przez organ, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie ocenie powinna podlegać przede wszystkim przewlekłość organu. Powyższe pozostaje zgodne z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi i niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość, prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 i wyroki z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19, z 7 września 2022r., sygn. akt II OSK 871/22, dostępne w CBOSA). Przypomnieć w związku z tym należy, że bezczynność, jak i przewlekłość, nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość ma natomiast miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że o ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). Wskazuje się także, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA). Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi zauważyć należy, że kluczowym dla Sądu było zbadanie, czy zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W kontekście powyższego przypomnieć należy, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy pomocowej dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.), wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który pierwotnie został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088)), potem z kolei do dnia 30 czerwca 2025 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)), następnie do dnia 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 ze zm.)) i finalnie do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 1301). W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Nie kwestionując bowiem orzecznictwa i okoliczności, na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę w związku z przywołanym wyżej przepisem, należy zaznaczyć, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania art. 100d ustawy pomocowej. W uprzednio prezentowanym i utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano bowiem, że przepisy art. 100c i 100d ustawy pomocowej nie naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak również art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Aktualnie jednak, m.in. w wyrokach NSA z 19 maja 2025 r. – sygn. akt II OSK 2924/24, II OSK 2930/24, II OSK 2740/24, z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2923/24, II OSK 3109/24 – wskazuje się, dokonując tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, że należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 ze zm., dalej również: ustawa zmieniająca) w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając to stanowisko NSA podkreślał, że przedstawiana wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Zwracał bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Jednocześnie jednak w przywołanych wyżej orzeczeniach NSA wskazywał, że każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy pomocowej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22.09.2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). W efekcie NSA uznał, że "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Taka istotna zmiana okoliczności, według NSA miała miejsce, bowiem ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający dla zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy pomocowej). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji NSA doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, o których była mowa wcześniej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wskazując na powyższe NSA uznał, że skoro niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. to oceny bezczynności bądź przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. W konsekwencji powoduje to, że w realiach rozpoznawanej sprawy zarzucana przez stronę opieszałość mogła podlegać merytorycznej kontroli od dnia 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przepisem szczególnym określającym termin dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz reguły liczenia tego terminu jest art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wynika z niego, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1) oraz, że termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazuje on termin do "wydania decyzji", przy czym dla rozpoczęcia jego biegu istotne jest uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z ustawy o cudzoziemcach oraz braków formalnych wniosku o zezwolenie (zob. wyroki NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2476/23 i z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1238/24, dostępne w CBOSA). Omawiany przepis nie określa natomiast w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku oraz do przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Przepis art. 112 a nie wyłącza bowiem konieczności stosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Zasadne jest także odwołanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13, zgodnie z którą, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w tym przepisie. Taki stan rzeczy – jak wcześniej zaznaczono - nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ nie musi podejmować żadnych czynności. Wręcz przeciwnie organ zobowiązany jest do podejmowania wszelkich działań zmierzających do załatwienia sprawy, a w pierwszym rzędzie do uzupełnienia braków wniosku tak aby doprowadzić do zaistnienia zdarzeń wskazanych w art. 112 a ustawy. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności – skoro nie rozpoczął się jeszcze bieg szczególnego terminu do wydania decyzji - lecz przewlekłości (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 9 lipca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 227/25, z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 239/25, dostępne w CBOSA). Taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ po złożeniu wniosku przez cudzoziemca, pomimo, iż był on dotknięty brakami formalnymi, nie podejmował żadnych działań w tym zakresie i bez uzasadnionej, ważnej przyczyny nie zmierzał do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.), formalnie jednak nie przekraczając terminu do załatwienia sprawy (art. 112a ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że pomimo, iż strona wniosła skargę na bezczynność organu to faktycznie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie powinna być przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania. O rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje bowiem całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może także przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępne w CBOSA). Oceniając w tym kontekście przebieg postępowania Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami ustawy o cudzoziemcach oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę strona złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 24 września 2024 r. (data wpływu do organu). Już sam ten fakt obligował organ do jego niezwłocznej weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 845/22). Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). W konsekwencji pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy o cudzoziemcach szczególnego terminu rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest był zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Tymczasem Wojewoda, pomimo upływu ponad 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku aż do momentu wniesienia niniejszej skargi, nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w szczególności nie ocenił wniosku pod względem formalnym, nie wezwał strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku. Fakt, że wniosek został złożony droga pocztową świadczy, że dotknięty on był brakami formalnymi w postaci choćby braku odcisków linii papilarnych. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W takim stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. W ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu, jednak nie miała ona charakteru rażącego. Należy bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Istotne także jest, że stanowisko NSA dotyczące kolejnego prolongowania obowiązywania regulacji ograniczających przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne uległo opisanej na wstępie modyfikacji w 2025 r. Skoro organ respektował przywołane wcześniej przepisy ustawy specjalnej - co w efekcie nie uwolniło go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy – uznać należy, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, że stwierdzona przewlekłość przybierała postać kwalifikowaną. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z ww. regulacją w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do powyższego przepisu jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Uznanie sądowe cechuje natomiast brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności (przewlekłości) i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA). Nie może przy tym umykać z pola widzenia wskazana już wcześniej okoliczność, że organ działał w oparciu o przepisy ustawy specjalnej, pozostając tym samym w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Zachowanie organu nie nosi zatem znamion celowego unikania załatwienia sprawy, nie istnieje zatem uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, w związku z czym skarga w tym zakresie została oddalona. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 (pkt V sentencji wyroku).