II SAB/Wr 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F. S. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Skarżący w dniu 5 września 2014r. wniósł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Na wstępie zarzucił naruszenie przez organ art. 35§1 i 3, art. 38 i art. 12 k.p.a. związane z wpłynięciem wniosku skarżącego do organu w dniu 6 stycznia 2008r., zaś organ nie podejmował żadnych czynności poza wyznaczeniem kolejnych terminów załatwienia sprawy, ostatnio do dnia 30 czerwca 2015r. Organ naruszył ponadto art. 64§2 w związku z art. 7 i art.8 k.p.a. oraz art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) przez wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku dopiero w dniu 31 lipca 2014r. Organ z naruszeniem art. 61§3 i 4 k.p.a. zawiadomił o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 23 czerwca 2014r., chociaż postępowanie zostało wszczęte w dniu doręczenia organowi wniosku. W ocenie skarżącego wniosek nie zawierał braków, zaś wezwanie do jego uzupełnienia jest nieprecyzyjne. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślał, że wezwanie do uzupełnienia wniosku nastąpiło po upływie 6 lat i 7 miesięcy do dnia wszczęcia postępowania, zaś organ nie omówił braków wniosków w sposób zrozumiały. Sąd powinien ponadto uchylić błędne zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wezwanie do uzupełnienia wniosku. W ocenie skarżącego termin dodatkowy wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa był zbyt długi, jako oparty na nierozważeniu okoliczności sprawy, co również uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że wniosek skarżącego wpłynął w dniu 6 stycznia 2008r.. W sprawie tej organ podjął następujące czynności: 1. w dniu 31 lipca 2014r. wezwał skarżącego na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy do uzupełnienia braków wniosku 2. pismami z dnia 2 września 2014r. wystąpił do Archiwum Państwowego i Archiwum Akt Nowych z prośbą o pomoc w odnalezieniu dokumentów świadczących o pozostawieniu nieruchomości. Dlatego nie zachodzi stan przewlekłości postępowania. Przytoczone przez strony okoliczności znajdują potwierdzenie w dołączonych aktach administracyjnych. W dniu 6 stycznia 2008r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości K.o powierzchni 4,65 ha obejmującej budynek mieszkalny 80 m2, stajnię 60 m2, stodołę 1000m2, ogród 0,5 ha i grunty rolne 4 ha, w powiecie B. woj. T.obecnie U.. Nieruchomość była współwłasnością S. i L. S.. Podpis skarżącego, syna L. i S.został poświadczony notarialnie. Do wniosku dołączono poświadczone notarialnie kserokopie karty ewakuacyjnej wydanej dla trzech osób, wniosku o przyznanie prawa własności nieruchomości na Ziemiach Odzyskanych z opisem gospodarstwa w obecnym miejscu zamieszkania skarżącego oraz oświadczeniem o pozostawieniu we wsi K.gospodarstwa obejmującego dom, trzy budynki gospodarcze i 4 ha ziemi, wojskowej służbowej książeczki żołnierza. Dołączono także oświadczenie o niezrealizowaniu prawa do rekompensaty oraz oświadczenie o miejscach zamieszkania na terytorium RP. Kolejno akta zawierają postanowienie z kwietnia 2008r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2008r., informację z dnia 10 lutego 2010r. o zarejestrowaniu wniosku, postanowienie z dnia 27 września 2011r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012r., postanowienie z dnia 13 grudnia 2012r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014r. oraz postanowienie z dnia 23 czerwca 2014r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015r. Jako powody niedotrzymania terminu ustawowego podano konieczność rozpatrywania wniosków w kolejności ich wpływu, podczas gdy wniosków jest dużo, zaś postępowanie jest wieloetapowe i wymaga szeregu czynności. W dniu 23 czerwca 2014r. organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W dniu 11 lipca 2014r. wpłynęło do organu wyższego stopnia zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ ten w dniu 25 lipca 2014r. wezwał organ do przekazania akt i złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 30 lipca 2014r. organ na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy, przez dołączenie dowodów pozostawienia nieruchomości (urzędowy opis mienia, orzeczenie PUR lub inne dokumenty albo oświadczenia świadków), dowodu spadkobrania, dowodu posiadania obywatelstwa polskiego) oraz ewentualnie udokumentowania dotychczasowego sposobu realizacji prawa do rekompensaty. Organ pouczył o treści art. 76 a k.p.a. oraz art. 98§1 k.p.a. Zastrzegł wydanie decyzji odmownej w razie niedołączenia dowodów. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014r., które wpłynęło do organu w dniu 29 sierpnia 2014r., Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi 6 - miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 6 stycznia 2008r., zaś organ był bezczynny przez następne 6 lat i 7 miesięcy, w tym także w okresach przedłużonego przez siebie terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 149§1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponadto zaś może na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Stwierdzenie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest dopuszczalne w odniesieniu do sposobu procedowania przez organ poza formalnymi ramami czasowymi trwającego postępowania, ponadto wymaga ustalenia naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania, zazwyczaj łączącego się z naruszeniem innych zasad ogólnych wyrażonych w art. 7-11 k.p.a. oraz wymaga wyłączenia stanu bezczynności organu (przynajmniej w dacie orzekania), który nie zachodzi w szczególności w przypadkach ujętych w art. 35§5, art. 36 lub art. 37 §2 k.p.a. (ustawa wyróżnia niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, dodatkowe terminy wyłączają bezczynność). Sąd ocenia zatem, czy organ działał wnikliwie i szybko oraz podejmował celowe czynności prowadzące do jak najszybszego załatwienia sprawy, nie napotykając przy tym na utrudnienia powstałe bez udziału organu, lecz mające charakter zewnętrzny i obiektywny. Organ przewleka bowiem postępowanie przez zaniechanie wymaganych czynności bądź podejmowanie czynności ewidentnie zbędnych lub niedopuszczalnych. Z kolei pojęcie rażącego naruszenia prawa należy objaśniać podobnie jak w przypadku stosowania art. 156§1 pkt 2 k.p.a. i zachodzi ono w przypadku naruszenia stanu prawnego jasno wynikającego z brzmienia przepisów prawnych lub ich jednoznacznej wykładni, gdy dodatkowo skutki tego naruszenia są wyjątkowo dolegliwe z punktu widzenia zasad prawa, w tym dla stanu praworządności oraz interesu społecznego i słusznego interesu strony (bliższe wyjaśnienie omawianych pojęć w wyroku I SAB 60/99 z glosą. J. Zimermanna w OSP z 2000r. z. 6, poz. 87, glosie T. Lewandowskiego do wyroku I SAB/Wa 67/12 w Lex, wyroku I SAB/Wa 446/11, wyroku II OSK 34/13, postanowieniu I OSK 2443/12-por. C. Kulesza w Komentarzu do art. 54 u.p.e.a w Lex, na temat rażącego naruszenia prawa patrz orzecznictwo sądowe powołane w uzasadnieniu wyroku III AUa 892/13 lub IV SA/Po 1242/12, wyroki I OSK 1683/11 lub II GSK 1941/11, II OSK 2525/10, I OSK 1974/10, II OSK 1522/10, a wcześniej wyroki V SA 86/92, IV SA 1176/94, V SA 1797/95, III SA 1425/96 - przy czym dopisywanie tak samo brzmiących tez kilkuset późniejszych wyroków nie wzbogaca, lecz zaciemnia system Lex). W nin. sprawie wymagało więc najpierw rozważenia, czy wniosek bez załączników wymienionych w art. 6 ust. 1-5 ustawy zawiera braki formalne z art. 64§2 k.p.a., a także, czy wniosek obarczony brakami formalnymi wszczyna postępowanie administracyjne. Obie kwestie były już rozważane w orzecznictwie sądowym. W uchwale I OPS 2/13 przyjęto, że każdy wniosek strony skierowany do właściwego organu, wszczyna postępowanie. Wyjaśniono również, że wymagania odnośnie treści wniosku zawarte w art. 6 ustawy stanowią wymogi zasadności wniosku i nie uzasadniają stosowania art. 64§2 k.p.a.. Dotychczasowe kontrowersje straciły więc na znaczeniu (na ich temat patrz wyrok I OSK 490/09 a I OSK 297/11 oraz wyrok I SAB/Wa 183/07 i późniejsze orzecznictwo WSA powołane w wyroku II SAB/Go 20/10 – omówienia w wyrokach tut. Sądu II SAB/Wr 59/14 z powołanym orzecznictwem). Sąd zwracał już uwagę we wcześniejszym orzecznictwie na pewne odmienności procedury przepisanej ustawą (Dz. U. z 2014r., poz. 1090) w zestawieniu z przepisami kodeksu, również w kwestii liczenia terminu załatwienia sprawy (patrz wyroki II SAB/Wr 59/14, 115/13, 45/12). Zagadnienia te mogą mieć znaczenie, jak wspomniano, przy rozważaniu stanu bezczynności organu (bezczynność z jednej strony może objąć etap poprzedzający wszczęcie postępowania i następujący po jego zakończeniu, czyli jest to opieszałość organu o szerszym zasięgu, ale z drugiej ustaje z chwilą wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, czyli w zasadzie w praktyce powinna występować rzadziej), więc nie będą szerzej omawiane. Należy jednak powtórzyć (uzasadnienie wyroku II SAB 45/12), że całkowicie uchybione jest tłumaczenie organu, że zwłokę w podejmowaniu jakichkolwiek czynności usprawiedliwia rzekoma konieczność rozpatrywania spraw w kolejności. Jak wskazano "powinno być oczywiste, że najpierw należało sprawdzić spełnianie wymogów formalnych przez wszystkie wnioski, przygotować wzorce wezwań do uzupełnienia lub poprawienia wniosków wraz z wyciągiem tekstu ustawy i niezwłocznie wysyłać wezwanie do stron. Skomplikowane i czasochłonne mogły być czynności tzw. drugiego etapu, po wydaniu postanowienia z art. 7 ust. 1 ustawy, ale przecież nie usuwanie braków formalnych wniosków. Organ nie podjął względem wniosku chociażby kontroli wstępnej. Stan przewlekłości utrzymuje się do tej pory, co uzasadnia łączne rozpatrywanie aktywności organu, przy uwzględnieniu również okresu, w którym przewlekłość objęta była szerszym pojęciem bezczynności, tj. przed dniem 11 kwietnia 2011r.". Jak wynika z akt administracyjnych organ poświęcił dużo czasu i uwagi na wielokrotne, obszerne tłumaczenia przyczyn zaniechania jakichkolwiek czynności. Czas ten należało wykorzystać do sporządzenia wezwania na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy. W ocenie Sądu organ w nin. sprawie rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 6 ust. 6 i art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy w związku z art. 12 oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 §1 k.p.a., skoro przez blisko 7 lat nie przystąpił do rozpatrywania wniosku. Było to uchybienie rażące szczególnie w odniesieniu do skarżącego będącego w podeszłym wieku, gdy upływ czasu ma w sprawie istotne, rozmaite znaczenie (art. 6 ust. 5, art. 6 ust. 2 ustawy), zaś i dalsze czynności (art. 7) mogą być czasochłonne. Można wzmiankować, że skarżący powinien zapoznać się z art. 6 ustawy i wnikliwe rozważyć, czy naprawdę złożył wniosek spełniający wymagania ustawowe. Dalsze wnioski zawarte w skardze były bezzasadne. Dlatego i zgodnie z art. 149§1, art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 22.12.14r.