IV SA/Wr 315/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 maja 2024 r. nr 010070/680/9082498/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wnioskiem (sporządzonym w postaci elektronicznej) z 29 sierpnia 2023 r. W. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego 500+ na dwójkę małoletnich dzieci L. i E. S. na okres świadczeniowy 2022/2023. Wniosek ten wpłynął do organu 16 stycznia 2024 r. Pismem z 12 lutego 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze poprzez dołączenie do wniosku pisma z Urzędu Wojewódzkiego wzywającego do złożenia wniosku na okres świadczeniowy 2022/2023. Organ wskazał skarżącej, że nie może rozpatrzyć wniosku o świadczenie, ponieważ wpłynął po terminie (29 sierpnia 2023 r.). Organ pouczył, że brakujące dokumenty należy złożyć w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Niniejsze wezwanie zostało doręczone skarżącej 12 lutego 2024 r. Decyzją z 27 marca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko (L. S.) wskazując, że skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie z 12 lutego 2024 r. i nie dostarczyła w terminie dokumentów, o które była wzywana. Poza tym, organ podniósł, że wniosek został złożony po terminie (29 sierpnia 2023 r.). Pismem z 8 kwietnia 2024 r. – złożonym w formie papierowej, zaadresowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – S. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Z jego treści wynika, że pismem z 5 lutego 2024 r. został poinformowany przez Urząd Wojewódzki o konieczności złożenia wniosku o zasiłek rodzinny oraz 500+ za okres od listopada 2022 r. Wskazał, że wnioski o świadczenie omyłkowo złożył do MOPS, a tym samym termin ich składania winien być zachowany. Jako dowód załączył: potwierdzenie wysyłki dokumentów, pismo do MOPS z 13 lutego 2024 r. oraz wnioski o świadczenie 500+. Ponadto wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Postanowieniem z 9 maja 2024 r. Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych – po rozpoznaniu odwołania S. S. od decyzji z 27 marca 2024 r. o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko (L. S. – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych "odwołanie zostało złożone przez osobę nieupoważnioną oraz z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania". Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że decyzja z 27 marca 2024 r. została doręczona skarżącej w formie elektronicznej. W pouczeniu tej decyzji skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia odwołania. Odwołanie wniósł natomiast S. S., który nie jest adresatem decyzji. Do odwołania nie załączono pełnomocnictwa, w którym skarżąca upoważniłaby S. S. do złożenia w jej imieniu odwołania. W systemie informatycznym ZUS również brak pełnomocnictwa upoważniającego S. S. do składania dokumentów ZUS. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 19 ustawy o pomocy w wychowaniu dzieci poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia braków formalnych (dostarczenia pełnomocnictwa dla S. S.); - art. 28 ustawy o pomocy w wychowaniu dzieci w związku z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 129 i 134 k.p.a poprzez niezastosowanie przepisów k.p.a. i zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia wezwania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) sprawa może być bowiem rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie i uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez S. S. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 marca 2024 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko (L. S.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 129 i 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r, poz. 572), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślenia wymaga, że ww. postanowienie nie ma charakteru merytorycznego. Tym samym przedmiot badania Sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się jedynie do skontrolowania legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wniosek (w prawidłowej wersji elektronicznej) o przyznanie świadczenia wychowawczego 500+ na okres świadczeniowy 2022/2023 na dziecko (L. S. złożyła W. S. (matka dziecka), a nie S. S. (ojciec dziecka). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącej tego świadczenia (decyzja z 27 marca 2024 r.) pouczając ją o możliwości złożenia odwołania, w postaci elektronicznej na profilu informacyjnym PUE ZUS. Decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącej 27 marca 2024 r. Z akt sprawy wynika jednak, że odwołanie od tej decyzji nie zostało wniesione przez stronę postępowania (matkę dziecka), lecz przez S. S. (ojca dziecka), który uczynił to w formie papierowej (pismo z 8 kwietnia 2024 r.). W wyniku rozpatrzeniu tego odwołania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał zaskarżone postanowienie o "stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez S. S.". W ocenie Sądu, postanowienie to, narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, aczkolwiek z innych powodów niż te które zostały podniesione w skardze. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 1576, dalej: u.p.p.w.d.) celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przepis art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. wskazuje osoby uprawnione do świadczenia wychowawczego, są nimi m.in.: matka albo ojciec. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują na wniosek ww. osób uprawnionych, który składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 13 ust.1 i 2.). Wniosek i załączniki do wniosku, o których mowa w ust. 4, są składane wyłącznie w postaci elektronicznej za pomocą: 1) profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej "profilem informacyjnym"; 2) systemu teleinformatycznego banków krajowych oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych świadczących usługi drogą elektroniczną spełniających wymogi określone w informacji zamieszczonej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 3) systemu teleinformatycznego utworzonego przez ministra właściwego do spraw rodziny; 4) systemu teleinformatycznego wskazanego w informacji, o której mowa w ust. 6 (art. 13 ust. 5 u.p.p.w.d.). Zgodnie zaś z art. 13a ust. 7 u.p.p.w.d. osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze wnosi do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma - wyłącznie w postaci elektronicznej - na swoim profilu elektronicznym. Przepis ten stanowi zatem regulację szczególną w stosunku do uregulowanych w k.p.a. mających zastosowanie w zakresie zasad składania pism w postępowaniu administracyjnym i dotyczy także odwołań (art. 28 u.p.p.w.d.). Niedochowanie tej formy odwołania (np. wniesienie go w formie papierowej) – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – pociąga zatem za sobą jego bezskuteczność. Tym samym, złożenie odwołania w innej formie niż ta, którą przewidział (zastrzegł) ustawodawca w art. 13a ust. 7 u.p.p.w.d. jako przepisie szczególnym, implikowało po stronie organu odwoławczego (w pierwszej kolejności przed badaniem przeszkód przedmiotowych, czy podmiotowych wniesionego odwołania) konieczność wezwania S. S. (jako podmiotu wnoszącego odwołanie) do uzupełnienia braku tegoż odwołania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czego jak wynika z akt sprawy, organ ten zaniechał. W tym miejscu podnieść należy, że orzecznictwie utrwalił się pogląd (do którego Sąd się przychyla), że przepis art. 134 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy odwołanie zawiera nieuzupełniony brak formalny. Oznacza to, że o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku formalnego organ orzeka w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., II GSK 3318/16, CBOSA; wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r., I OSK 1049/14, CBOSA; wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., II GSK 100/15, CBOSA; wyrok NSA z 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2792/13, LEX nr 1794892; wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1269/13, LEX nr 1650846; wyrok NSA z 13 marca 2014 r., I OSK 1878/13, LEX nr 1766175; wyrok NSA z 26 października 2011 r., I OSK 1866/10, LEX nr 1069628; wyrok NSA z 20 października 2010 r., II GSK 911/09, CBOSA; wyrok NSA z 3 września 2008 r., II OSK 978/07, LEX nr 516020). Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie jego niedopuszczalności to dwie odrębne instytucje procesowe, które z uwagi na właśnie ich odrębność procesową nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w świetle określonych przez ustawodawcę sytuacjach. Po wtóre, wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione po terminie (art. 134 k.p.a). Wydane w tej sprawie postanowienie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje jednak kolejność, w jakiej organ odwoławczy ocenia istnienie przeszkód do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ zobowiązany jest zwrócić uwagę na przeszkody skutkujące stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania z innych przyczyn niż uchybienie terminowi do jego wniesienia. Zachowanie terminu może więc zostać poddane ocenie dopiero w przypadku, gdy inne przeszkody nie zaistnieją. Wskazana kolejność czynności organu eliminuje możliwość zbiegu przeszkód do wniesienia odwołania (m.in. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962). Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20, CBOSA). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ odwoławczy, dopiero po wniesieniu odwołania w prawidłowej formie (a zatem w rozpoznawanej sprawie już po uzupełnieniu przez S. S. braku formalnego odwołania i złożeniu go w formie, o której mowa w art. art. 13a ust. 7 u.p.p.w.d.), w pierwszej kolejności powinien przystąpić zatem do badania istnienia przeszkód (przedmiotowych i podmiotowych) odwołania, a dopiero w dalszej kolejności do badania jego terminowości. Tymczasem w sprawie organ, choć wskazał, że odwołanie pochodzi od osoby nieupoważnionej (a zatem odniósł się tak de facto do przeszkody podmiotowej odwołania), to wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. A przecież ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, jest warunkiem uprzedniego uznania dokonanej czynności za prawnie skuteczną (w tym za pochodzącą od strony postępowania) i jako takie winno być czynnością następczą. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia i dokonać formalno-prawnej kontroli dopuszczalności odwołania, zgodnie z kolejnością i zasadami wskazanymi w niniejszym orzeczeniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.