II SA/Gl 877/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] , Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. , działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia decyzja tego organu została uchylona decyzją kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...]roku), ustaliła odszkodowanie na rzecz K. F. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w wysokości 15 236 zł. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [1] oraz [2], ark. mapy 6, obręb Stare G., została zajęta pod drogę gminną, ulicę [...]. W punkcie drugim sentencji decyzji organ I instancji zobowiązał Gminę G. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. W podstawie prawnej wskazał organ wskazał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające) w zw. z art. 128 – art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.). Uzasadniając to orzeczenie organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] roku K. F. wystąpiła o wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość zajętą pod ul. [...]. Wskazał, że przejście z mocy prawa tej nieruchomości na własność Gminy G. potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]roku. Następnie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie za przejętą w opisanym trybie nieruchomość jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 5 tego artykułu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi przez osobę uprawnioną po utracie prawa władania gruntem. W sprawie został sporządzony nowy operat szacunkowy. W operacie tym wzięte zostały pod uwagę, zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi mające miejsce na terenie miasta G. Strona zapoznała się ze sporządzonym operatem, a następnie przeprowadzona została, z jej udziałem oraz rzeczoznawcy majątkowego, rozprawa administracyjna. W toku rozprawy pełnomocnik strony wystąpiła o wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie w charakterze biegłego bowiem był on także autorem operatu szacunkowego, na którym została oparta poprzednio wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta G. Zarzuciła także potraktowanie dwóch przejętych działek jako odrębnych nieruchomości, co z uwagi na ich powierzchnię obniżyło ich wartość. To drugie żądanie strony zostało uwzględnione i w związku z tym sporządzona została nowa wycena przejętej nieruchomości biorąca pod uwagę także aktualne ceny rynkowe. Prezydent Miasta nie podzielił natomiast stanowiska strony, że niewyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie narusza art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. W oparciu o zaktualizowany operat została ustalona wartość m² gruntu w wysokości 54,03 zł. Zdaniem K.F. wartość ta winna jednak wynieść 72,08 zł/ m². W odwołaniu K. F., zastępowana przez adwokata M. P., domagała się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentów strony podniesionych w piśmie jej pełnomocnika z dnia [...] roku, które wnosiło szereg zastrzeżeń do sporządzonej korekty operatu szacunkowego oraz podważało wiarygodność rzeczoznawcy majątkowego, - art. 84 § 2 k.p.a. w z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dopuszczenie opinii z dowodu biegłego, który już występował w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, że należne jej odszkodowanie zostało zaniżone. Stwierdziła, że organ nie wywiązał się z obowiązku dokonania rzetelnej oceny operatu szacunkowego, w oparciu o który określił wartość przejętej nieruchomości oraz nie odniósł się do argumentów podniesionych w tej kwestii przez stronę. Zdaniem odwołującej się organ I instancji nie przedstawił również przekonywujących argumentów przemawiających za odmową wyłączenia ze sprawy rzeczoznawcy majątkowego. Nie zajął też stanowiska, co do dokumentów i dodatkowych dowodów przedstawionych przez nią, które potwierdzają rażące zaniżenie wartości przejętej nieruchomości. Dokonując korekty sporządzonego operatu, uwzględniającego okoliczność, że obie przejęte działki stanowią jedną nieruchomość, rzeczoznawca majątkowy, co prawda stwierdził wzrost jej wartości o 705 zł, przyjął jednak niższe wartości współczynników korygujących dotyczących lokalizacji tej nieruchomości i jej sąsiedztwa. Przyjął także do porównań nieruchomości położone w mniej atrakcyjnych dzielnicach G. W trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik strony zarzuciła ponadto, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z naruszeniem art. 128, art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. poprzez oparcie się w operacie na przepisie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do pisma z dnia [...]roku wniesionego do organu odwoławczego załączone zostały kopie wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do Ministra Infrastruktury oraz opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a także decyzji Prezydenta Miasta G. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość zajętą także pod ul. [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy B. T.-K., w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji posłużył się nieobowiązującym brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten w przypadku wyceny nieruchomości zajętych pod drogi dopuszczał możliwość wykorzystania do porównań cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Tę możliwość, zdaniem organu odwoławczego, wyeliminowała jednak nowelizacja tego przepisu dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628). W tej kwestii Wojewoda odwołał się do poglądów wyrażonych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 roku, I SA/Wa 1502/08 i I SA/Wa 1751/08. Tym samym przy braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne rzeczoznawca w operacie szacunkowym winien przyjąć do porównań wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Należy wówczas udokumentować, w oparciu o plan miejscowy, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych w dacie wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające, t. j. w dniu [...] roku. W tym stanie rzeczy – zdaniem Wojewody - sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Mając na uwadze tę okoliczność organ uznał jednocześnie, że w tej sytuacji podniesione w odwołaniu zarzuty w stosunku do operatu sporządzonego w sprawie są bez znaczenia. Nie podzielił także zarzutu skarżącej dotyczącego odmowy wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego. Skargę na tę decyzję wniosła Gmina G. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, ustawa o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), nie pozwala na obrót nieruchomościami gruntowymi zajętymi pod drogi publiczne (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06). Brak jest zatem działek zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby stanowić przedmiot transakcji rynkowych, co potwierdza analiza rynku lokalnego. W tej sytuacji rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy oparł się na zbiorze transakcji obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, chociaż omyłkowo podał, że wziął pod uwagę transakcje gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. W tym stanie rzeczy - w ocenie Gminy – Wojewoda dokonał wadliwej wykładni § 36 rozporządzenia. Wykładnia zastosowana przez organ I instancji znajduje bowiem potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08 i II SA/Gl 636/08; z dnia 7 grudnia 2006 r., II SA/Gl 201/06; z dnia 3 września 2008 r., II SA/Gl 403/08; z dnia 11 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 690/07; z dnia 8 grudnia 2006 r., II SA/Gl 584/06 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 537/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r., II SA/Bd 80/09; WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009r., II SA/WA 471/08; z dnia 29 października 2008 r., I SA/Wa 1204/08; WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Po 87/08; WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r., II SA/Lu 527/08; WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2008 r., II SA/Kr 591/07 oraz NSA z dnia 2 lutego 2009 r., I OSK 260/08). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się nadto na pogląd, wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gl 1033/07, w którego świetle nie jest możliwe posługiwanie się zamiennie cenami transakcyjnymi uzyskiwanymi przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, jak i zajętych pod te drogi. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę G., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 699/10, uchylił jednak powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej. Rozważając kwestię zgodności zaskarżonego aktu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Podkreślić jednocześnie trzeba, że operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego dotyczącą wartości nieruchomości, która winna zostać sporządzona zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Proces ten podlega zaś kontroli organów rozstrzygających sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechny jest pogląd, że operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Zatem tak samo jak inne opinie wymagające wiadomości specjalnych winien on podlegać ocenie organu orzekającego (tak m.in. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00 [w:] LEX nr 81989 i z dnia 8 listopada 2001 r. , I SA 833/00 [w:] LEX nr 81735 oraz wyroki: WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Łd 770/07[w:] LEX nr 351267; WSA w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., II SA/Kr 1292/09 [w;]LEX nr 573752 oraz z dnia 21 października 2009 r., II SA/kr 817/09 [w:] LEX nr 573770). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem składu orzekającego aktualna redakcja tego przepisu nie dopuszcza w toku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne przyjmowanie do porównań cen transakcyjnych gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Za prawidłowością takiej wykładni przemawia użycie w tym przepisie sformułowania "odpowiednio". Przywołana wykładnia językowo-logiczna analizowanego przepisu znajduje potwierdzenie także w świetle reguł wykładni porównawczo-diachronicznej. Akceptacja stanowiska skarżącej Gminy G. dowodziłaby bowiem zbędności przeprowadzonej w 2005 roku przez Radę Ministrów nowelizacji przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, który w swoim pierwotnym brzmieniu stanowił, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Poprzednia redakcja omawianego przepisu pozwalała, jak się zdaje, na zamienne posługiwanie się przy dokonywaniu porównań cenami gruntów zarówno przeznaczonych, jak i zajętych pod drogi publiczne. Nie rozstrzygając kwestii czy nowelizując omawiany przepis Rada Ministrów miała na celu jedynie usunięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych z jego stosowaniem, czy też zmianę stanu prawnego, należy jednak podzielić pogląd Wojewody, że zmiana brzmienia § 36 ust. 1 rozporządzenia nakazuje inną niż dotychczas jego wykładnię. Nie można także podzielić argumentacji skarżącej Gminy, że z powodu braku po dniu [...]r. transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne uregulowanie to pozostałby martwe. Odnosząc się do tej kwestii posłużyć się należy regułami wykładni systemowej. Wskazać tutaj trzeba, że stając na stanowisku Gminy zupełnie niezrozumiały byłby przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który zachował swoje dotychczasowe brzmienie. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Wskazać też przyjdzie, że stosownie do § 36 ust. 5 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że cała regulacja przepisu § 36 rozporządzenia oparta jest na założeniu, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie uregulowała stanu prawnego wszystkich gruntów zajętych pod drogi publiczne, a w szczególności po jej wejściu w życie nadal będą istnieć grunty zajęte pod drogi publiczne, nie stanowiące własności Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, co wymaga uregulowania ich stanu prawnego w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Wreszcie gdyby przyjąć, że prawodawca nie przewidział takich stanów faktycznych, zupełnie niezrozumiałe byłoby rozróżnienie nieruchomości, objętych ustawą Przepisy wprowadzające (ust. 5 cyt. przepisu) od gruntów zajętych pod drogi publiczne, wymienionych w ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Wreszcie przyjęcie założenia, że wartość rynkowa gruntów zajętych pod drogi publiczne może być określona w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi, czyniłoby martwym przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który nakazuje podwyższenie wartości gruntów zajętych pod drogi w sytuacji, gdy wartość ta szacowana wg cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. Oznacza to, że w takim wypadku znana jest wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, ale jest ona wyższa niż gruntów przyległych do drogi publicznej, np. gruntów rolnych. Jednak w tym wypadku podwyższa się o 50 % wartość gruntu, ustaloną przy przyjęciu cen transakcyjnych gruntów przyległych. Zatem zarówno reguły wykładni porównawczej (historycznej), jak i systemowej, przemawiają za przyjęciem stanowiska organu odwoławczego, że jedynie wówczas, gdy znane są ceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, dopuszczalne jest szacowanie nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające w oparciu o ceny transakcyjne takich nieruchomości. O ile zaś nie ma transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, wówczas, ustalenie odszkodowania winno nastąpić na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia, a więc przy uwzględnieniu wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ewentualnym podwyższeniu tak ustalonej wartości o 50 %, jeżeli jest ona niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi. W tym względzie skład orzekający podzielił także stanowisko zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z dnia 12 czerwca 2008 r., II SA/Gl 1033/07 (niepubl.), nie podzielając jednocześnie odmiennych poglądów zawartych w innych wyrokach przywołanych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jako nieuzasadniona nie mogła odnieść skutku i podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).