I OSK 2020/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 550/10 w sprawie ze skargi M.K. i H.K. na akt S.K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 550/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. i H.K. na akt Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu: 1 uchylił zaskarżony akt Starosty K. i orzekł, że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2 zasądził od Starosty K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. M.K. i H.K. pismem z dnia 22 marca 2010 r., zatytułowanym wezwaniem do zapłaty, jako współwłaściciele pojazdu marki Ford, zarejestrowanego w dniu [...] czerwca 2005 r. pod nr rej. [...], wystąpili do Starostwa Powiatowego w K. o zwrot kwoty 425 zł tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej w kwocie 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ), który to przepis na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Starosta K. pismem z dnia [...] marca 2010 nr [...] poinformował wnioskodawców, że opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana zgodnie z obowiązującą w dniu rejestracji regulacją prawną, wynikającą z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i przepisami § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do powołanego wyżej rozp. – w wysokości określonej w § 1 ust. 1. Zdaniem organu rejestrującego, jego obowiązki sprowadzają się do realizacji zadań rządowych i stosowania przepisów, a nie oceny ich zgodności z Konstytucją RP. Następnie, H.K. i M.K. pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wezwali Starostę K.do usunięcia naruszenia prawa. Starosta K. w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 13 kwietnia 2010 r. poinformował wnioskodawców o możliwości kwestionowania stanowiska organu przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym, M.K. i H.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagali się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i nałożenie obowiązku zwrotu opłaty w części bezprawnie zawyżonej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odwołali się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna. Starosta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że w dacie uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia. Podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 określił, iż § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utraci moc z dniem 1 maja 2006 r., zaś w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. ustalono nową wysokość opłaty na kwotę 75 zł, lecz przepis ten wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. W ocenie organu w tej sytuacji miał on obowiązek ustalenia przedmiotowej opłaty w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów prawa, zaś zaniechanie jej poboru nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do treści art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl art. 77 ust. 4 tej ustawy, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Z kolei, w art. 77 ust. 5 omawianej ustawy ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji pojazdu przez skarżących i z tego względu uiścili oni opłatę za wydanie karty pojazdu we wskazanej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Jednocześnie mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. W świetle treści uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Podkreślił, że wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, iż zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Wskazał, iż w myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej, sąd w toku rozpoznawania sprawy może ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowiących przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodnie z ustawą jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. U 2/97, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (por: w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji dokonując na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ) został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skoro ww. przepis był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej, to poddany w tej sprawie kontroli sądu administracyjnego akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił skarżącym zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w 2005 r. opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko co do odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu jest konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/Gl 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 108/10 (nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 453/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09). Poza tym, w uzasadnieniu wyroku wskazano, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego jego niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). Z kolei, odnosząc się do żądania skargi dotyczącego uznania bezskuteczności czynności Starosty K. i nakazania mu zwrotu nadpłaty, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle art. 146 P.p.s.a. wnioski skarżących nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stanowisko odmowne organu administracji ma bowiem charakter prawny aktu, a nie czynności, którą to formą działania byłby zwrot określonej kwoty. Sąd nie może zatem uznać także uprawnienia, skoro na tym etapie nie sposób określić wysokości należnej opłaty za wydanie karty pojazdu. Nie jest przy tym wykluczone dochodzenie przez skarżących w postępowaniu przed sądem powszechnym roszczenia o zapłatę, o ile organ administracji nie dokona zwrotu nadpłaty (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07). Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta K. rozpoznając ponownie wniosek powinien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinni byli uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącym uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego aktu orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 209 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie: 1. niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) do opłaty za wydanie karty pojazdu należnej przed wejściem w życie tego przepisu; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez uznanie, że organ administracji publicznej w chwili rozstrzygania sprawy nie mógł zastosować § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że nie pozostaje w kolizji z rolą i uprawnieniem Trybunału Konstytucyjnego wynikającym z art. 190 ust.3 Konstytucji RP uprawnienie sądu do niestosowania przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją, ale odroczył utratę jego mocy obowiązującej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 153 P.p.s.a. poprzez niedookreślenie w jaki sposób Starosta K. powinien wykonać przedmiotowy wyrok. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro Trybunał Konstytucyjny działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 określił, iż § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu utraci moc z dniem 1 maja 2006 r., to do tego czasu przepis ten był przepisem obowiązującym, który organ miał obowiązek zastosować. W ocenie autora skargi kasacyjnej przyjęcie poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadziłoby do sytuacji, w której w wyniku określenie przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP innej daty utraty mocy obowiązującej przez przepis ten obowiązywał i jednocześnie przepis ten przestał obowiązywać, gdyż organ miał obowiązek odmowy jego zastosowania. Podkreślił, że opłata za kartę pojazdu jest opłatą publicznoprawną i stanowi dochód, powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Starosta jako organ dokonujący rejestracji miał obowiązek stosować § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, skoro do dnia 1 maja 2006 r. był to przepis obowiązujący. Pobranie opłaty w niższej wysokości niż wynikała z obowiązujących przepisów byłoby naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. A zatem odmowa przez organ zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu była prawidłowa. Nie może on bowiem popodnosić odpowiedzialności za działanie zgodne z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do opłaty za kartę pojazdu wydaną przed wejściem w życie tego przepisu oraz błędną wykładnię § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, iż utrata mocy obowiązującej tego przepisu nastąpiła przed 15 kwietnia 2006 r., co narusza art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (OTK-A 2006/1/3). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu rogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz określił, że powołany przepis rozporządzenia utraci moc obowiązująca z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji był uprawniony zarówno do oceny zgodności § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją i ustawą, jak i odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, pomimo, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionego wyżej przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Wyjaśnić należy, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia jest w takich okolicznościach adresowane to tych instytucji władzy publicznej, które w odróżnieniu od sądów związane są wszystkimi rodzajami źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mają możliwości odmowy ich zastosowania. Wskazać należy, iż kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracją obejmuje także działalność prawotwórczą organów administracji publicznej, oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Uprawnienie dla sądów do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z normami wyższego rzędu wyprowadza się z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. W razie stwierdzenia ich niezgodności, uprawnieniem sądu jest odmowa ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W powołanym wyroku stwierdzono, że uprawnienie to w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, przy czym Trybunał ww. zakresie pełni funkcje negatywnego prawodawcy. Stanowisko to jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok SN z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. II PK 150/07, LEX 448115: wyrok SN z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. II KK 475/07, LEX 388535; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. I OSK 414/06, LEX 344121, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05). Zauważyć jednak należy, że w przypadku sądu administracyjnego jego uprawnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego ma bardziej złożoną podstawę. Kompetencja ta wynika bowiem, nie tylko z art. 8 Konstytucji RP zgodnie, z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oraz 178 ust. 1 ustawy zasadniczej konstytuującego zasadę niezawisłości sędziów i ich podległości tylko Konstytucji i ustawom, ale także z art. 184 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W związku z tym podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa.Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji RP sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją oraz ustawą, a w przypadku negatywnej oceny, do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z Konstytucją i ustawą nie podlega ograniczeniom w związku z kompetencjami orzeczniczymi Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności nie wynika to z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, do których odwołał się skarżący organ. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie oznacza zatem, że dopiero od tej daty przepis staje się niezgodny z Konstytucją bądź ustawą, gdyż wadliwość stwierdzona przez Trybunał istnieje od dnia wejścia w życie aktu. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu podustawowego pozwala zatem sądowi administracyjnemu rozpoznającemu konkretną sprawę na odmowę jego zastosowania. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, iż przepis rangi podustawowej jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, stanowi dla Sądu dodatkowy argument przemawiający za odmową jego zastosowania. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. IV CNP 99/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu rangi rozporządzenia z ustawą i Konstytucją oraz odroczenia jego mocy obowiązującej, sąd powszechny zachowuje uprawnienie do odmowy zastosowania jego przepisów w rozstrzyganej przez siebie sprawie (LEX nr 527127). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionuje się, że sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 108/10 LEX nr 744926 oraz z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1435/08, LEX 507802). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, według którego w sprawach dotyczących zwrotu nadpłaty, sąd administracyjny nie jest związany § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia (np. wyrok z 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 483/10, czy też z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1623/10). W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut błędnej wykładni § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. uznać należy, za nietrafne. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że istota kwestionowanego wyroku sprowadza się do odmowy zastosowania przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., którego niekonstytucyjność została stwierdzona, a która to odmowa, w świetle powyższych wywodów była dopuszczalna i celowa. Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, iż Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżony akt Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu zastosował § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421). Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania stwierdził, że organ winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinni byli uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. W związku z powyższym, jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten nie był w tej sprawie stosowany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.