II SA/Kr 47/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W dniu 13 czerwca 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło zawiadomienie R.B. o zakończeniu budowy: "budynku mieszkalnego w R. ul. [...] nr dz. [...] ". Do tego wniosku inwestor dołączył m.in. kopię decyzji Starosty W. nr [...] , z dnia 21 grudnia 2007 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę wskazanego obiektu "z garażem oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości R". Dołączono także protokół nr [...] z dnia 12 lutego 2009 r. z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o aktualny protokół z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej w terminie do dnia 13 lipca 2011 r. R.B. w dniu w którym doręczono mu powyższe postanowienie, tj. w dniu 30 czerwca 2011 r. przedłożył protokół nr [...] z dnia 27 sierpnia 2009 r. z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 14 lipca 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości R. na działce nr [...]. Decyzja ta została doręczona inwestorowi w dniu 20 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego instalacja gazowa winna być poddawana okresowej kontroli rocznej. W związku z powyższym protokół przedłożony przez inwestora datowany na dzień 27 sierpnia 2009 r. nie jest aktualnym protokołem z próby szczelności instalacji gazowej. Z powodu zatem nie wykonania przez inwestora nałożonego na niego obowiązku przedłożenia aktualnego protokołu z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej wniesiono sprzeciw wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości R. na działce nr [...]. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji w ustawowym terminie wniósł R.B. podkreślając, że przy składaniu zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania "odbiór i weryfikację dokumentacji w obecności składającego dokonał pracownik PINB w W. inspektor A.O. ", który polecił nie dołączać dokumentów, w tym protokołu nr [...] z dnia 27 sierpnia 2009 r. z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej. Przedłożony drugi protokół także został odebrany bez uwag przez pracownika organu. Zdaniem skarżącego organ rażąco naruszył art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, który dotyczy obiektów w trakcie użytkowania oraz art. 54 Prawa budowlanego z uwagi na przekroczenie terminu 21 dni. Ponadto wskazano na naruszenie art. 7, 8 i 12 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 października 2011 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2010 r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 14 lipca 2011 r., znak: [...] w całości i orzekł, na podstawie art. 54, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. o wniesieniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości R. na działce nr [...] , wybudowanego przez inwestora R.B. na podstawie decyzji Starosty W. nr [...] z dnia 21 grudnia 2007 r., znak: [...] . W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ I instancji nie w pełni uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak mając na uwadze, że sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu jest uzasadniony, organ zreformował skarżoną decyzję w zgodzie z art. 139 k.p.a. Wyjaśniono, że sprzeciwu nie wniesiono po terminie wskazanym w art. 54 ustawy Prawo budowlane, jak to sugeruje strona skarżąca. Uzasadniając to stanowisko należy ocenić zasadność żądania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzupełnienia zawiadomienia, zgodnie z art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Organ zgodził się z odwołującym się, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do obiektów użytkowanych (legalnie użytkowanych). Przepis ten dotyczy sprawdzenia stanu technicznego instalacji gazowych, a nie głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej, która wykonywana jest przy uruchamianiu instalacji. Podniesiono, że do uruchamiania instalacji gazowych mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy budowie i eksploatacji sieci gazowych oraz uruchamianiu instalacji gazowych gazu ziemnego (Dz.U. z 2010 r., Nr 2, poz. 6.). Zgodnie z § 53 ust. 5 powołanego rozporządzenia próba kontrolna szczelności nie jest wymagana, jeżeli napełnienie gazem ziemnym instalacji gazowej następuje bezpośrednio po głównej próbie szczelności lub przy ponownym napełnianiu instalacji po jej krótkotrwałym wyłączeniu z użytkowania. Zgodnie z § 53 ust. 6 tego rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 5, szczelność instalacji po napełnieniu gazem ziemnym należy sprawdzić przy roboczym ciśnieniu gazu. Organ wskazał, że z protokołu nr [...] z dnia 12 lutego 2009 r. dołączonego do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu wynika, że głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej dokonano w roku 2009, a zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania złożono w dniu 13 czerwca 2011 r. Można zatem przypuszczać, że instalacja gazowa nie była wypełniona gazem bezpośrednio po głównej próbie szczelności lub była wyłączona przez dłuższy czas. Tym samym zasadne byłoby żądanie od inwestora wyjaśnienia nieścisłości i ewentualnie protokołu "kontrolnej" próby szczelności, czyli istniały podstawy do wydania postanowienia w trybie w/w art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż żądanie przez organ I instancji protokołu z "głównej" próby szczelności zamiast z próby "kontrolnej" oraz wskazywanie przy tym w zaskarżonej decyzji na art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało uznać za nieprawidłowe, czego skutkiem stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dalej organ uznał, że sprzeciw do przystąpienia do użytkowania został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/08 (LEX nr 508482) dopiero uzupełnienie zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, niewykonanie zaś tego wezwania powoduje, że zawiadomienie staje się bezskuteczne, co oznacza, że prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane. Tylko wówczas inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia i oczywiste jest, iż powinien to uczynić po uzupełnieniu wymaganych dokumentów. Skoro, jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania zawierało nieścisłości i było niekompletne, to należy uznać, że termin do wniesienia sprzeciwu nie zaczął biec dla organu I instancji z dniem złożenia zawiadomienia ani z dniem 30 czerwca 2011 r., kiedy to inwestor złożył drugi protokół nr [...] z dnia 27.08.2009 r. z głównej próby szczelności instalacji gazowej. Organ uznał, że sprzeciw nie został wniesiony po terminie, co umożliwiło zreformowanie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, z punktu widzenia przepisów procedury, ma odmienny charakter od postępowania wszczynanego na wniosek strony. Niemniej, skoro do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy "nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego" (art. 81 ustawy Prawo budowlane), to organ działa z urzędu. Ma obowiązek zweryfikować zawiadomienie, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz zaniechać reakcji jeżeli uzna, że zawiadomienie jest zgodne z prawem albo podjąć przewidziane prawem działania, jeżeli stwierdzi istnienie takiej konieczności. Wskazano, że zasada legalności wyrażona w art. 6 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek badania każdej indywidualnej sprawy w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego i prawnego. Podkreślono, że okoliczności faktyczne to nie tylko zdarzenia, które wpływają na sam fakt podjęcia postępowania, ale także fakty wyróżnione opisowo w normie prawnej, której treść organ administracyjny ustala i stosuje w prowadzonym postępowaniu, a które mają wpływ na treść podejmowanej decyzji. Każdy z tych faktów musi być ustalony i sprawdzony za pomocą określonych dowodów. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych daje podstawy do prawidłowego załatwienia sprawy. Powyższe dotyczy także organu II instancji w niniejszym postępowaniu. Jedną z istotnych okoliczności w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji postępowania w sprawie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w postępowaniu pod sygnaturą [...] . Organ I instancji nie odniósł się do tego postępowania przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, co należy uznać za błąd. Jak ustalono to postępowanie nie zostało zakończone. Chociaż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie i postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. straciło ważność, to jednak istnieje stan niezgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie objętym planem zagospodarowania działki oraz sposobu użytkowania części obiektu ustalony podczas kontroli w dniu 18 marca 2010 r. Podkreślono ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nawet przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 13.10.2009r. H SA/Lu 439/09 - LEX nr 573789 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21.10.2009r., H SA/Sz 651/09 - LEX nr 573862). Zatem sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania ze wskazanego powyżej powodu, w ocenie organu II instancji był i jest w pełni uzasadniony. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że skargi na pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. należy wnosić do ich przełożonego, czyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Organ stwierdził, że wobec powyższego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie merytoryczne w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 października 2011 r. znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.B. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A.K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nadto wniósł o zgłoszenie w drodze sygnalizacji zawiadomienia do prokuratury Rejonowej w W. o popełnieniu przestępstwa fałszowania dokumentu - Protokołu Nr z dnia 12 lutego 2009 roku oraz o przesłuchanie świadka J.S. – kierownika budowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie postanowień art. 54 Prawa budowlanego, poprzez przekroczenie czasookresu uprawniającego do złożenia sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. , w szczególności zaś normatywnego okresu 21 dni do złożenia sprzeciwu formie decyzji od dnia dokonania zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano, że inwestor R.B. dokonał w formie prawem przewidzianej zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy w dniu 13 czerwca 2011 roku, zaś właściwy organ po upływie normatywnego czasookresu 21 dni, dokonał sprzeciwu w formie decyzji dopiero po 37 dniach. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak okoliczności faktycznych, taksatywnie wymienionych w przedmiotowym normatywie, a w szczególności w ustępie 1 punkt 1- 4 art. 50 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął przedstawione zarzuty uzupełniając je o argumentację prawną i przytoczenie orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wskazując jednocześnie, że zarzuty skargi w całości stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których wyczerpująco organ odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego pozostają poza granicami niniejszej sprawy i jako takie nie mają znaczenia w tej sprawie. Na gruncie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd nie znalazł podstaw do podejmowania działań sygnalizacyjnych, a wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka musiał być oddalony w związku z brzmieniem art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów i to tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarga w ocenie Sądu jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu wymagała kwestia, która z różnych interpretacji art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie. Zarzucana wadliwość decyzji administracyjnej wiąże się zdaniem strony skarżącej właśnie z terminem określonym w art. 54 Prawa budowlanego. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącego w kwestii znaczenia terminu z art. 54 i skutków jego uchybienia przesądzałoby o konieczności uchylenia decyzji jako niezgodnych z prawem, bez konieczności ich szczegółowej oceny w aspekcie prawidłowości co do meritum podjętych przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć. Analizując przepis art. 54 Prawa budowlanego stwierdzić trzeba, że w zawartej w tym przepisie normie prawnej sprzeciw połączył ustawodawca z taką czynnością jak "zgłoszenie". Z kolei mówiąc o sprzeciwie w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego tej ustawy ustawodawca akt ten połączył z taką czynnością jak "wniesienie". Należałoby więc przyjąć, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" i "wniesienia sprzeciwu" w ustawie - Prawo budowlane jest używane jako pojęcia tożsame (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 445/06). Można zatem generalne uwagi dotyczące znaczenia terminu z art. 54 Prawa budowlanego łączyć z uwagami w tym zakresie dotyczącymi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu termin wymieniony w art. 54 Prawa budowlanego, tak samo jak termin wymieniony w art. 30 ust. 5 tej ustawy jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 k.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Na wstępie zatem odrzucić należy pogląd, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, z dnia 21 kwietnia 2009 sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Nie można bowiem poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, nieznajdującą uzasadnienia ani na gruncie powszechnie przyjętych zasad i reguł wykładni, ani też oparcia w specyfice prawa administracyjnego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia 16 grudnia 2009 II OSK 1926/08). Na tle regulacji art. 54 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne ze sporządzeniem w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo też wniesienie sprzeciwu - to doręczenie stosownej decyzji. Termin 21 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 21 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego w 22 dniu od daty doręczenia zawiadomienia jest działaniem co do zasady legalnym. "Obydwa" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obydwu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika kompetencja organu do sporządzenia decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 22 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to - legalne w danej chwili - zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Podkreślić przy tym należy, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Nie ma więc wątpliwości jakie znaczenie dla strony zawiadamiającej o zakończeniu budowy ma 21 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte doręczeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w art. 54 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Stwierdzić ostatecznie należy, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 54 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie (zob. też wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., II OSK 1318/05, LEX nr 317407, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r., II SA/Ke 688/09, LEX nr 582993, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 536/09, LEX nr 583655). W sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona stronie skarżącej po upływie terminu 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pismo zawierające zawiadomienie zostało złożone na dzienniku podawczym Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 13 czerwca 2011 r., a decyzję o sprzeciwie skutecznie doręczono skarżącemu w dniu 20 lipca 2011 r. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpoznania sprawy. Powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg. stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji. Zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "zgłoszeniem sprzeciwu" wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu ww. pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego. Skoro ostatecznie omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu. Konsekwencją przyjęcia, że termin, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem materialnym, a w związku z tym decyzyjna aktywność organu poza ramami tego terminu nie miałaby prawnego umocowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Gd 591/10, LEX nr 752572), jest stwierdzenie, że termin ten nie ulega przedłużeniu na skutek nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazuje się na to wyraźnie w orzecznictwie podnosząc, że "21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 Prawa budowlanego określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu decyzją, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., II OSK 1588/07, LEX nr 515983). Skutek w postaci przerwania lub zawieszenia biegu terminu prawa materialnego lub możliwość nie wliczania do tego terminu terminów dla dokonania określonych czynności, musiałyby znajdować oparcie w normie obowiązującego prawa (na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa normę taką zawiera art. 14d stanowiący, że "interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Do tego terminu nie wlicza się terminów i okresów, o których mowa w art. 139 § 4"), a w przypadku terminu wskazanego w art. 54 Prawa budowlanego norma taka nie istnieje. Art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przewidujący konieczność uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty nie stanowi o tym, aby właściwy organ nakładał taki obowiązek w drodze postanowienia, które przedłużałoby czas na wydanie decyzji o sprzeciwie. Przyjąć zatem należy, iż termin 21-dniowy zakreśla dla organu ramy czasowe na wszelkie działania procesowe, które zakończyć się mogą wniesieniem sprzeciwu. Wprawdzie w realiach konkretnej sprawy termin ten może okazać się zbyt krótki tak dla organu jak i dla inwestora, który miałby obowiązek uzupełnienia dokumentów, jednak wobec uproszczonego trybu postępowania administracyjnego w tego typu sprawach zgłoszenie sprzeciwu nie powoduje negatywnych skutków dla strony w tym znaczeniu, że ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy możliwe jest natychmiast po zgromadzeniu całości wymaganych dokumentów. Wówczas organ może milcząco wyrazić zgodę na użytkowanie obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., VII SA/Wa 15/06, LEX nr 227767). Termin 21 dniowy jest terminem stosunkowo krótkim i może sprawiać organom nadzoru budowlanego kłopoty w jego dotrzymaniu. W tym zakresie warto jednakże zauważyć, że termin ten był wcześniej jeszcze krótszy. Początkowo po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1974 r. termin ten wynosił dni 14, zmiana w tym zakresie nastąpiła wskutek nowelizacji Prawa budowlanego na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Należy przyjąć, że wydłużenie tego terminu wychodzi naprzeciw obawom o niewydolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, co nie zwalnia tych organów od sprawnego rozważenia, czy nie zachodzi podstawa do zgłoszenia sprzeciwu. W realiach przedmiotowej sprawy inwestor zawiadomienie złożył w dniu 13 czerwca 2011 r., a organ zwrócił się o uzupełnienie dokumentów postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r., które zostało doręczone inwestorowi w dniu 30 czerwca 2011 r., tj. ponad dwa tygodnie po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Z kolei decyzja o sprzeciwie z dnia 14 lipca 2011 r. została wydana po upływie dalszych dwóch tygodni od dnia doręczenia przez inwestora dokumentu, który w jego przekonaniu był dokumentem prawidłowym. Wydanie w tej sytuacji sprzeciwu dopiero w dniu 14 lipca 2011 r. (doręczonego inwestorowi w dniu 20 lipca 2011 r.) wskazuje na niczym nieuzasadnioną zwłokę organu, co przy ocenie charakteru terminu prowadzi do wniosku o prawnej nieskuteczności sprzeciwu organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Dokonana przez organy obydwu instancji błędna wykładnia art. 54 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego miała wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowała treść wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji. W tym stanie rzeczy uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania jedynie w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Jak wyżej wskazano sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpatrzenia tej sprawy. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.