II OZ 313/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 328/13 o odmowie przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Z treści złożonego na urzędowym formularzu wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że Stowarzyszenie prowadzi działalność niezarobkową polegającą na ochronie obiektów historycznych w W., podejmowaniu działań mających na celu zachowanie i kształtowanie walorów architektoniczno-urbanistycznych W., zbieraniu informacji i rozpowszechnianiu wiedzy na temat historii i architektury W., dbaniu o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii W. Stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej i nie uzyskuje żadnych przychodów. Nie pobiera składek członkowskich i nie posiada rachunku bankowego. Wszelkie działania Stowarzyszenia podejmowane są społecznie przez jego członków. W konsekwencji, nie ma środków na pokrycie kosztów postępowania. Postanowieniem referendarza sądowego z 1 marca 2013 r. odmówiono Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Pismem z [...] marca 2013 r. Stowarzyszenie wniosło sprzeciw od ww. postanowienia. W uzasadnieniu podniosło, że nie posiada żadnych środków - co jest bezsporne - więc spełnia przesłanki nawet do przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym na podstawie art. 246 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że samo nie uzyskuje żadnych środków na swoją działalność, albowiem powołany przepis nie ustanawia dodatkowych wymogów przyznania prawa pomocy poza wykazaniem, że strona środków żadnych aktualnie nie ma. Nadto wskazano, że stowarzyszenie składając skargę działało w celu pożytecznym dla porządku prawnego, prowadzącym do wyeliminowania z obrotu prawnego ewidentnie wadliwej decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2013 r. uwzględniło skargę Stowarzyszenia i uchyliło w całości własną decyzję z [...] stycznia 2013 r. W tej sytuacji odrzucenie skargi przez sąd z powodu braku wpisu sądowego (na który stowarzyszenie nie posiada środków) stawia w kłopotliwej proceduralnie sytuacji decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., która zapadła przecież wskutek prawidłowo złożonej skargi. Sąd odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy, wskazując na art. 199 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że stowarzyszenia, chcąc realizować swoją działalność, muszą liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów postępowania sądowego, w szczególności postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mogą, zatem oczekiwać, że skoro występują w sprawie w interesie społecznym to ciężar kosztów tego postępowania winien pokryć Skarb Państwa. Art. 246 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje przesłanki, jakimi kieruje się sąd rozpoznając wniosek o przyznanie prawa pomocy. Powinno się jednak sprowadzać do wypadków, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście, obiektywnie niemożliwe. Strona obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich mimo, że podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 587). Nie zawsze faktyczny brak środków przemawiać będzie za przyznaniem prawa pomocy. Może bowiem zdarzyć się tak, że strona nie posiada środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego, jednakże nie posiada ich, albowiem nie wykorzystuje możliwości ich zdobycia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd wskazał również na art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Skarżący dobrowolnie zrezygnowało z możliwości jakie daje ten przepis prawa w celu zdobycia jakichkolwiek środków na prowadzenie swojej działalności w interesie społecznym, licząc na pomoc Państwa w tym zakresie. Tymczasem istota działania stowarzyszenia z natury rzeczy wyklucza przerzucenie niemalże całości kosztów jego działalności na Skarb Państwa. Stowarzyszenie, nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Jeśli stowarzyszenie chce aktywnie realizować cele, dla których zostało utworzone, to winno liczyć się z kosztami jakie bezwątpienia ta realizacja pociąga. W szczególności, gdy decyduje się skorzystać z drogi postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zagospodarować i przeznaczyć środki na pokrycie kosztów sądowych. Tymczasem stanowisko Stowarzyszenia zaprezentowane w sprzeciwie sugeruje, że nastawione jest ono na realizację swoich celów w oparciu o instytucję prawa pomocy. Sąd stwierdził, że sytuacji tej nie zmienia także okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2013 r. - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - uwzględniło skargę Stowarzyszenia na decyzję z [...] stycznia 2013 r. Pomimo takiej sytuacji skarga ta dalej podlega stosownej opłacie sądowej (wpisowi), albowiem tylko skutecznie wniesiona skarga (pozbawiona braków formalnych i fiskalnych) wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd natomiast nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata (art. 220 § 1 P.p.s.a.). Na to postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 246 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona ubiegająca się o przyznanie prawa pomocy obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków finansowych na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich, mimo że podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków, które to naruszenie skutkowało odmową przyznania prawa pomocy, pomimo spełnienia przesłanki do przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym. Wniósł ponadto o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie skarżącemu prawa pomocy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że jedyna przesłanką przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym jest stwierdzenie faktu, że wnioskodawca nie posiada żadnych środków finansowych na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania. W tym celu strona musi złożyć stosowne oświadczenie przewidziane przez ustawodawcę, co skarżący uczynił. Nakładanie na skarżącego dodatkowych wymogów stoi w sprzeczności z prawem. Potrzeba ponoszenia kosztów sądowych jest z reguły potrzebą nagłą i nie można wobec tego wymagać od skarżącego wcześniejszego zgromadzenia środków finansowych na ten cel. Gdyby jego sytuacja finansowa uległa poprawie można cofnąć przyznane prawo pomocy. Zwolnienie od kosztów sądowych nie byłoby przeniesieniem ciężaru jego funkcjonowania na Skarb państwa, gdyż największy ciężar jego działalności ponoszą jego członkowie poprzez osobistą pracę i zaangażowanie, które jest niewspółmierne do tylko incydentalnej konieczności zwolnienia od kosztów sądowych. W interesie Państwa leży zaś wspieranie aktywności obywatelskiej. Za uczestnictwem stowarzyszenia w sprawie przemawia interes społeczny. Nieprzyznanie stowarzyszeniu prawa pomocy powoduje też istnienie dziwnej sytuacji, w której sąd ma procesować nad decyzją SKO, która została wskutek złożenia skargi uchylona przez ten organ, wnoszący jednocześnie o umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując powyższą sprawę przede wszystkim należy wskazać, że prawo pomocy jest instytucją wyjątkową, a co za tym idzie przesłanki jego przyznania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przyznanie prawa pomocy osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej następuje w zakresie częściowym, gdy podmiot ten wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Zwolnienie od kosztów sądowych jest odstępstwem od ogólnej reguły ponoszenia przez strony kosztów postępowania samodzielnie (art. 199 p.p.s.a.), a także zasady powszechnego i równego partycypowania w daninach publicznych, do których zalicza się wszelkie opłaty sądowe, wyrażonej w art. 84 Konstytucji RP. Udzielenie stronie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa w sytuacji wystąpienia uzasadnionych powodów do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli i powinno mieć miejsce tylko w okolicznościach, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe ze względu na wyjątkowo trudną sytuację materialną. Przytoczone przez skarżącego okoliczności powinny uzasadniać wyjątkowe traktowanie, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie, przy czym to do sądu kierującego się wskazaniami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego i dostępnej wiedzy, należy ocena, czy takie okoliczności zachodzą. Sąd nie dopatrzył się natomiast zaistnienia w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniających przyznanie skarżącemu prawa pomocy. Oceniając sytuację materialną strony sąd bada nie tylko jej dochody, ale również czy posiada ona obiektywnie rozumianą zdolność do zdobycia potrzebnych środków finansowych. Stowarzyszenie natomiast nie wykazało dostatecznie, że nie dysponuje wystarczającymi środkami na poniesienie kosztów postępowania. Nie jest przy tym wystarczające samo złożenie oświadczenia w takim zakresie, gdyż podnoszone okoliczności należy przynajmniej uprawdopodobnić. Art. 246 p.p.s.a. nie precyzuje powodów braku możliwości pokrycia przez stronę kosztów postępowania, w tym w szczególności nie wyklucza badania przyczyn, z których taka sytuacja ma miejsce. Jeżeli rzeczywiście taki stan rzeczy wynika z obiektywnego braku możliwości uzyskiwania przez stronę dochodów w wysokości pozwalającej na opłacenie kosztów postępowania, to interpretacja komentowanego przepisu, obejmująca również badanie przyczyn niemożności pokrycia przez stronę tych kosztów, w żaden sposób nie pogarsza jej sytuacji procesowej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Legalis). Wniosek o przyznanie prawa pomocy nie jest usprawiedliwiony w sytuacji, gdy strona dobrowolnie pozbawia się środków, z których mogłaby pokryć ewentualne koszty postępowania (por. m.in. postanowienia NSA: z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 650/08; z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 224/11; z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 322/11; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 428/11; z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 76/12; z 1 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 123/12, z 28 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 198/12 oraz z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 252/12). Obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o przyznanie prawa pomocy jest wykazanie faktu podjęcia starań o uzyskanie środków finansowych, niezależnie od efektów. Fakt niepobierania składek od swoich członków oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań w celu uzyskania środków finansowych nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie prawa pomocy, gdyż podmiot ten powinien w każdym przypadku poczynić wszelkie możliwe czynności, które pozwolą mu na uiszczenie kosztów sądowych i dopiero wtedy, gdyby poczynione w ten sposób czynności okazałyby się niewystarczające, może zwrócić się o pomoc państwa. Stowarzyszenie, jako podmiot podejmujący aktywność szczególnego typu, powinno się liczyć z możliwością ponoszenia kosztów sądowych w postępowaniach, w których uzna swój udział za celowy, i mieć przygotowane odpowiednie środki finansowe (por. postanowienia NSA: z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 309/08 oraz z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 154/12). Oznacza to, że chociaż stowarzyszenie jest organizacją non profit, to nie zwalnia to automatycznie danego stowarzyszenia od obowiązku zapewnienia środków na swoją działalność, chociażby w drodze pobierania obowiązkowych składek członkowskich, pozyskiwania darowizn czy prowadzenia działalności gospodarczej (por. m.in. postanowienia NSA: z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 665/11; z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 76/12), gdyż przyznanie prawa pomocy w takim przypadku prowadziłoby do niesprawiedliwego uprzywilejowania takich podmiotów względem osób fizycznych. Przerzucanie w ten sposób ciężaru funkcjonowania stowarzyszenia na państwo skutkuje tym, że faktycznie działalność stowarzyszenia staje się finansowana ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie, nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje bowiem prawo obywateli do zrzeszania się m.in. w stowarzyszenia, jednakże nie gwarantuje wszystkim stowarzyszeniom prawa do finansowania ich działalności przez Państwo (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II OZ 1433/06). Należy pamiętać, że obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani prawa do zwolnienia od kosztów. Wymóg ponoszenia kosztów sądowych nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że stowarzyszenie prowadzi działalność polegającą na reprezentowaniu interesu społecznego korzystną dla mieszkańców miasta, gdyż cel aktywności podmiotu ubiegającego się o prawo pomocy nie jest przesłanką jego przyznania. Należy także zauważyć, że w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na podstawie art. 200 p.p.s.a. Pomimo tego, że Kolegium uwzględniło skargę i zmieniło własną decyzję, skarga nadal podlega wpisowi gdyż tylko skutecznie wniesiona skarga (pozbawiona braków) wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd natomiast nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Za uwzględnieniem wniosku nie przemawia także ostatecznie stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym jeżeli przy rozpatrywaniu sprawy toczącej się z uprzedniego wniosku o przyznanie pomocy prawnej, zakończonej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek implikujących jego uwzględnienie, to tym bardziej zasadne jest nieuwzględnienie zażalenia i jego oddalenie w kolejnym postępowaniu. W stosunku do skarżącego miało to miejsce wielokrotnie w sprawach zakończonych oddaleniem przez NSA zażalenia na postanowienia odmawiające przyznania mu prawa pomocy (postanowieniami z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OZ 239/08, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 263/08, z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 266/08, z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 308/08, z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 843/08, z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OZ 908/08, z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1157/08, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OZ 1295/08, z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt I OZ 1331/08). Jakkolwiek sąd ocenia okoliczności sprawy każdorazowo w sposób autonomiczny, należy zauważyć, że sytuacja majątkowa Stowarzyszenia nie zmieniła się, więc przyznanie prawa pomocy nie byłoby uzasadnione. W przedstawionych okolicznościach brak jest więc podstaw do przyznania skarżącemu prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.