II OZ 795/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia spółki [...] sp. z o.o. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 217/13 o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi spółki [...] sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] przedłożonych przez spółkę [...] spółka z o.o. w D. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 217/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi spółki [...] sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] przedłożonych przez spółkę [...] spółka z o.o. w D. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z [...] 2012 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2012 r.) podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) w związku z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm., dalej uzzw) Rada Miejska w [...] odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., przełożonych wnioskiem z 22 listopada 2012 r. przez spółkę [...] Spółka z o.o. w D. (dalej skarżąca) z uwagi na ich sporządzenie niezgodne z przepisami (§ 1 ust. 1 uchwały z [...] 2012 r.), postanawiając jednocześnie, że wskazanie naruszeń przepisów przy sporządzaniu taryf, o których mowa w ust. 1 uchwały przez skarżącą zawiera uzasadnienie do uchwały (§ 1 ust. 2 uchwały z [...] 2012 r.). Na wskazaną uchwałę skarżąca, na podstawie art. 101 usg, skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] 2012 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi zarzucając m.in., że skarżąca nie skorygowała wniosku i taryf, których zatwierdzenia Rada Miejska odmówiła uchwałą z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2012 r.). W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji z urzędu powziął wiadomość, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., II SA/Wr 22/13 (dalej wyrok II SA/Wr 22/13) Wojewódzki Sąd Administracyjnym we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z 30 października 2012 r., II SA/Wr 405/12 (dalej wyrok II SA/Wr 405/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta K., uznając, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. Skargi kasacyjne wniesione w sprawach opisanych powyżej nie zostały dotychczas rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na rozprawie dnia 10 lipca 2013 r. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie, wskazując, że stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Regulacja art. 125 § 1 pkt 1 ppsa oznacza, że między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik toczącego się już postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Innymi słowy rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie wtedy tylko upoważniać będzie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (uwagi S. Dmowskiego do art. 177 kpc., będącego odpowiednikiem analizowanego tu przepisu (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. prof. K. Piaseckiego, Wyd. C. H. Beck 1996 r., s. 578-579; postanowienie NSA z 11.8.2011 r., I OSK 1335/11, Lex nr 864194; 28.1.2011 r., I FSK 219/10, Lex nr 740618). Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy zależy od prawomocnego rozstrzygnięcie NSA kwestii legitymacji przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego do zaskarżenia w trybie art. 101 usg, powoływanej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Niniejsze rozstrzygnięcie co do tego, czy przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne dysponuje w takich sprawach interesem prawnym czy wyłącznie interesem faktycznym, zdaniem Sądu I instancji, ma wszelkie znamiona zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa (k. 51, 54-57 akt II SA/Wr 217/13). Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła skarżąca reprezentowana przez Prezesa A. B., zarzucając brak podstaw do zawieszenia postępowania, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie Sądowi I instancji rozpatrzenie wniesionej skargi. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, "postanowienie o zawieszeniu sprawy jest nieuzasadnione i podjęte zostało z naruszeniem norm art. 123 do 131 oraz art. 56" ppsa. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki warunkujące rozstrzygnięcie sprawy "do" [winno być "od"] wyniku innego postępowania. Projekt każdej przedstawionej do zatwierdzenia taryfy nie jest tożsamy z poprzednim projektem gdyż opiera się na aktualnych danych księgowych (k. 66-67 akt II SA/Wr 217/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednak zawieszenie postępowania winno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa zależy od uznania sądu, który winien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. Obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie (postanowienia NSA z: 25.3.2005 r., I FZ 134/05, cbosa; 2.4.2012 r., I FZ 182/12, Lex nr 1137696; 15.3.2012 r., I GZ 35/12, Lex nr 1136617). Sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 7 ppsa (postanowienia NSA z: 24.8.2011 r., II FZ 390/11, Lex nr 896353; 17.11.2011 r., II FZ 673/11, Lex nr 1070136; 12.1.2012 r., II FZ 832/11, Lex nr 1104148). W wypadku, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1, sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 24.11.2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62, z glosą Z. Czarnika, OSP 2009/7–8/82, która zapadła na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko tego organu krytycznie oceniającego praktykę stosowania instytucji zawieszenia postępowania przez sądy pierwszej instancji, przyjął, że art. 125 § 1 pkt 1 ppsa nie stanowi podstawy do zawieszenia przez WSA z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do NSA. W uzasadnieniu uchwały NSA, dokonując wykładni tego przepisu, podkreślił, że kluczowe dla jego zrozumienia słowo "zależy" nie oznacza jakiegokolwiek wpływu, ale wpływ przewidziany prawem, a nie np. wynikający z autorytetu NSA. Chodzi więc w nim o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego. Tylko wówczas zawieszenie postępowania może okazać się konieczne (B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, s. 206; M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lex 2013, uw. 1, 2, 4 do art. 125). Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii winien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (postanowienie NSA z 26.3.2013, I FZ 59/13, Lex nr 1299276). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, by sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (postanowienie NSA 24.4.2012, I OZ 263/12; wyrok NSA z: 8.5.2007 r., II OSK 694/06; 19.4.2006 r., I FSK 845/05, cbosa). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] przedłożonych przez spółkę [...] sp. z o.o. w D., jest zasadne do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii legitymacji przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego do zaskarżenia w trybie art. 101 usg uchwały do zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Uzasadnienie wyroku II SA/Wr 22/13 wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na uchwałę z [...] 2012 r. z przyczyn merytorycznych, a nie z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. W uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 405/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę innego podmiotu, na uchwałę innej rady gminy, wskazując na brak legitymacji tego innego podmiotu w świetle art. 101 ust. 1 usg. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu Komentatora, zaprezentowanego w Komentarzu do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dotyczącego dysponowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne interesem prawnym, a przez to legitymacją do samodzielnego zaskarżania w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Wojewódzki Sąd wskazał, że stwierdzenie Komentatora w tej kwestii nie zostało opatrzone żadną argumentacją, ani wywodem prawnym. Stanowisko Sądu I instancji w postanowieniu z 10 lipca 2013 r. jest nietrafne. Zawieszenie postępowania i oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez NSA skarg kasacyjnych wywiedzionych w sprawach II SA/Wr 22/13 i II SA/Wr 405/12 było nieprawidłowe, gdyż rozstrzygnięcie w żadnej z tych spraw nie jest niezbędne do dokonania oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Sąd I instancji jest władny samodzielnie ocenić, czy skarżąca posiada interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały z 28 grudnia 2012 r. W istocie bowiem w każdej sprawie ze skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 usg, każdy ze składów orzekających wojewódzkich sądów administracyjnych obowiązany jest samodzielnie zbadać legitymację skargową podmiotu, który wywiódł skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 usg (przykładowo: wyrok WSA w Gliwicach z 25.10.2007 r., II SA/Gl 88/07, Lex nr 1086688, akceptowany przez J. Rotko w: P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Wyd. ABC 2011, uw. 1 ad. 3 przypis 209 do art. 24; wyrok NSA z 27.5.2008 r., II OSK 279/08, Lex nr 494363). Nie bez znaczenia dla oceny celowości wstrzymywania biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej pozostaje to, że zgodnie z doświadczeniem życiowym, dla skutecznego prowadzenia działalności gospodarczej konieczne jest prawidłowe kształtowanie dochodów i wydatków podmiotów prowadzących działalność w sferze określonej w art. 1 uzzw oraz podmiotów korzystających ze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Uchwała z [...] 2012 r. dotyczy taryf za okres od 2.11.2012 r. do 1.11.2013 r., a uchwała z [...] 2012 r. dotyczy taryf za okres od 1.2.2013 r. do 31.1.2014 r. Brak rozstrzygnięcia tych zagadnień w rozsądnym terminie może pociągnąć za sobą niekorzystne skutki społeczne. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.